Sentenza n. 4138/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ricorrente, proprietaria di un compendio immobiliare, aveva presentato il 16 ottobre 2025 un’istanza di permesso di costruire convenzionato ai sensi dell’art. 28-bis d.P.R. n. 380/2001, allegando una bozza di convenzione urbanistica. Il Comune aveva comunicato l’interruzione dei termini del procedimento ritenendo mancante la convenzione previamente approvata dall’organo comunale competente e qualificandola come elemento presupposto e propedeutico al rilascio del titolo. La società contestava l’illegittimità dell’interruzione, sostenendo che l’amministrazione avrebbe dovuto svolgere contestualmente l’istruttoria tecnica sul progetto edilizio e quella sulla convenzione, e la diffidava a proseguire il procedimento. Persistendo l’inerzia, proponeva ricorso ex artt. 31 e 117 c.p.a. per l’accertamento dell’illegittimità del silenzio-inadempimento, la condanna del Comune a concludere il procedimento, con eventuale nomina di un commissario ad acta, nonché il risarcimento dei danni. Il Comune eccepiva l’inammissibilità e l’infondatezza del ricorso, sostenendo che il permesso di costruire convenzionato avrebbe una struttura bifasica, con una fase convenzionale necessariamente preliminare, e che i termini sarebbero rimasti sospesi fino alla stipula della convenzione.

La decisione

Il TAR ha ritenuto il ricorso ammissibile e fondato quanto all’azione avverso il silenzio. Ha distinto la fase consensuale della convenzione dalla fase provvedimentale relativa al titolo edilizio, precisando che il silenzio-assenso non opera sulla fase convenzionale, ma ha escluso che tale distinzione consenta al Comune di paralizzare sine die l’intero procedimento. La convenzione non è un documento preesistente o un’integrazione documentale rimessa all’iniziativa del privato, ma il risultato del segmento consensuale del procedimento, da definire sulla base dell’istruttoria tecnica e del confronto tra amministrazione e istante. L’interruzione disposta dal Comune non rientrava quindi nei casi normativamente ammessi: l’art. 20, comma 5, d.P.R. n. 380/2001 consente l’interruzione una sola volta e per la richiesta motivata di documenti integrativi o complementari non già disponibili o acquisibili autonomamente dall’amministrazione; l’art. 2, comma 7, l. n. 241/1990 consente una sospensione una sola volta e per non più di trenta giorni nei casi previsti dalla legge. L’istruttoria tecnica sul progetto edilizio e quella sulla convenzione devono procedere contestualmente, secondo anche l’art. 39 del Regolamento edilizio del Comune di Milano. Poiché il termine di conclusione era maturato e l’atto comunale costituiva un mero atto interlocutorio e soprassessorio, il TAR ha dichiarato illegittimo il silenzio-inadempimento e ordinato al Comune di concludere espressamente il procedimento entro sessanta giorni, completando l’istruttoria sul progetto e sulla convenzione e trasmettendo lo schema definitivo all’organo comunale competente. In caso di inottemperanza, è stata prevista la possibilità di nominare, su istanza di parte, un commissario ad acta. La domanda risarcitoria è stata respinta perché non era ancora accertata la spettanza del bene della vita, ossia del rilascio del titolo edilizio, e quindi non era apprezzabile l’esistenza di un danno risarcibile. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 28-bis d.P.R. n. 380/2001

  Disciplina il permesso di costruire convenzionato e prevede che la convenzione specifichi gli obblighi funzionali al soddisfacimento dell’interesse pubblico; il procedimento di formazione del titolo segue le regole del Capo II del Titolo II del d.P.R. n. 380/2001 e alla convenzione si applica anche l’art. 11 l. n. 241/1990.

• art. 20 d.P.R. n. 380/2001

  Disciplina il procedimento per il rilascio del permesso di costruire; il comma 5 consente l’interruzione del termine una sola volta, entro trenta giorni dalla domanda, esclusivamente per la richiesta motivata di documenti integrativi o complementari non già disponibili o acquisibili autonomamente dall’amministrazione. Il comma 8 prevede il silenzio-assenso sul titolo nei casi e nei limiti stabiliti dalla norma.

• art. 2 l. n. 241/1990

  Impone all’amministrazione di concludere il procedimento entro il termine previsto e, al comma 7, consente la sospensione una sola volta e per non più di trenta giorni nei casi previsti dalla legge. La disposizione tutela la certezza dei tempi dell’azione amministrativa.

• art. 11 l. n. 241/1990

  Si applica alla convenzione urbanistica quale segmento consensuale del procedimento; la convenzione deve essere definita attraverso l’istruttoria e il confronto tra amministrazione e istante, non può essere pretesa come atto già formato per paralizzare l’istruttoria.

• art. 31 c.p.a.

  Consente, decorso il termine di conclusione del procedimento, di chiedere l’accertamento dell’obbligo dell’amministrazione di provvedere.

• art. 117 c.p.a.

  Disciplina il ricorso avverso il silenzio dell’amministrazione e consente al giudice di ordinare la conclusione del procedimento.

• art. 39 del Regolamento edilizio del Comune di Milano

  il procedimento di formazione del titolo edilizio è unitario; l’istruttoria sul progetto edilizio deve essere contestuale all’istruttoria sul contenuto della Convenzione

  Impone la contestualità dell’istruttoria sul progetto edilizio e sulla convenzione e conferma che la convenzione non costituisce un presupposto per avviare l’istruttoria, ma un esito da definire alla luce delle valutazioni tecniche e amministrative.

Massime di principio

• Nel procedimento per il rilascio del permesso di costruire convenzionato convivono un segmento consensuale, relativo alla formazione della convenzione, e un segmento provvedimentale, relativo al titolo edilizio; il fatto che il silenzio-assenso non operi sulla fase convenzionale non esclude l’obbligo dell’amministrazione di concludere espressamente l’intero procedimento.
• La convenzione urbanistica, quando deve essere elaborata e approvata nel corso del procedimento, non è un documento integrativo preesistente che il privato possa essere obbligato a produrre unilateralmente: il suo contenuto deve essere definito attraverso l’istruttoria pubblica e il confronto con l’istante.
• L’amministrazione non può interrompere o sospendere sine die il procedimento per il permesso di costruire convenzionato in ragione della mancata approvazione della convenzione, poiché tale approvazione costituisce un risultato dell’istruttoria e non una condizione per il suo avvio o per la prosecuzione dell’esame tecnico del progetto.
• L’istruttoria tecnica sul progetto edilizio e quella relativa alla convenzione devono essere svolte in modo contestuale e nel rispetto dei termini di legge; un atto che rinvii indefinitamente la prosecuzione del procedimento non è una valida conclusione procedimentale e mantiene l’obbligo dell’amministrazione di provvedere.
• L’azione avverso il silenzio può condurre all’ordine giudiziale di adottare una determinazione espressa, positiva o negativa, ma non comporta il riconoscimento del diritto al rilascio del titolo edilizio quando la spettanza del bene della vita non sia ancora accertata; in tale situazione il risarcimento del danno non può essere riconosciuto per la sola inerzia.

Come è indicizzato