Sentenza n. 1712/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’affidamento diretto disposto dal Comune in favore di un’associazione sportiva concorrente per la gestione del palazzetto comunale, deducendo che la gestione degli impianti sportivi avrebbe dovuto essere affidata ordinariamente mediante concessione di servizi e procedura a evidenza pubblica. Ha contestato l’abbandono, non motivato, del precedente percorso avviato dal Comune con una deliberazione della Giunta e con la pubblicazione di un avviso per raccogliere manifestazioni di interesse. Ha inoltre dedotto l’insussistenza dei presupposti regionali e regolamentari per l’affidamento diretto, la violazione del riparto di competenze tra organi politici e dirigenti, il contrasto con gli indirizzi della Giunta, il difetto di istruttoria e motivazione, la violazione dei principi di trasparenza, concorrenza, parità di trattamento, risultato e tutela dell’affidamento. In relazione al Codice dei contratti pubblici, ha contestato anche la violazione del principio di rotazione, l’insufficiente motivazione della decisione di contrarre e della scelta dell’affidatario, nonché la mancata considerazione della propria manifestazione di interesse. Infine, ha censurato la decorrenza retroattiva dell’affidamento dal 1° novembre 2025. Con motivi aggiunti ha impugnato gli affidamenti temporanei precedenti, sostenendo la violazione del principio di rotazione, l’illegittimità della proroga tecnica gratuita e l’omessa considerazione, nel calcolo del valore dell’appalto, di un eventuale contributo straordinario previsto dal Foglio Oneri.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso introduttivo nei limiti precisati in motivazione e ha annullato gli atti impugnati. Ha ritenuto legittima, in astratto, la possibilità per il Comune di scegliere tra concessione e appalto quale modello di organizzazione del servizio, in applicazione del principio di auto-organizzazione amministrativa. La concessione si caratterizza per il trasferimento al concessionario del rischio operativo, mentre nell’appalto tale rischio resta in capo all’Amministrazione, che conserva un controllo più incisivo su tariffe, programmazione e attività. Tuttavia, per la gestione degli impianti sportivi comunali l’ordinamento esprime una preferenza per la concessione affidata mediante procedura a evidenza pubblica, configurando l’affidamento diretto come ipotesi eccezionale. La scelta di modificare il modello organizzativo, passando dalla concessione all’appalto, è stata ritenuta di competenza del Consiglio comunale, ai sensi dell’art. 42, comma 2, lett. e), TUEL, e non del dirigente, poiché comporta una radicale novazione del modello di gestione del servizio pubblico. La determina dirigenziale era inoltre in contrasto con la precedente deliberazione della Giunta, che aveva previsto la concessione mediante procedura a evidenza pubblica. Anche a prescindere dal vizio di competenza, il Comune avrebbe dovuto motivare puntualmente, sulla base di un’adeguata istruttoria, le ragioni del passaggio all’appalto, i vantaggi qualitativi, organizzativi ed economici della scelta, la sussistenza dei presupposti per l’affidamento diretto, i criteri di determinazione del valore del servizio e la mancata considerazione della manifestazione di interesse della ricorrente. Tali elementi non emergevano né dalla determina né dagli atti del procedimento; inoltre, non risultava adottato alcun atto di annullamento o revoca dell’avviso pubblico già pubblicato. Il TAR ha invece escluso la violazione del principio di rotazione con riferimento all’affidamento principale, ritenendo che il precedente affidamento fosse stato disposto in via d’urgenza e per un periodo circoscritto, nelle more dell’individuazione del nuovo gestore, senza determinare un consolidamento di una rendita di posizione. Le ulteriori censure, comprese quelle sui motivi aggiunti, sono state assorbite. Il ricorso per motivi aggiunti è stato dichiarato improcedibile. Il Comune è stato condannato al pagamento di euro 2.000,00 oltre accessori per spese di lite.

Norme richiamate

• art. 7, comma 1, d.lgs. 36/2023

  Le pubbliche amministrazioni organizzano autonomamente l’esecuzione di lavori o la prestazione di beni e servizi attraverso l’auto-produzione, l’esternalizzazione e la cooperazione nel rispetto della disciplina del codice e del diritto dell’Unione europea.

  La disposizione riconosce alle amministrazioni un’autonomia organizzativa che consente di scegliere, nel rispetto della legge, tra gestione diretta, appalto, concessione e altre forme di esternalizzazione o cooperazione.

• art. 177 d.lgs. 36/2023

  L’aggiudicazione di una concessione comporta il trasferimento al concessionario di un rischio operativo legato alla realizzazione dei lavori o alla gestione dei servizi.

  Il trasferimento del rischio operativo costituisce elemento caratterizzante della concessione e la distingue dall’appalto di servizi, nel quale il rischio economico resta normalmente a carico dell’Amministrazione.

• art. 15 d.lgs. 201/2022

  Gli enti locali e gli altri enti competenti affidano i servizi di interesse economico generale di livello locale secondo la disciplina in materia di contratti pubblici, favorendo, ove possibile in relazione alle caratteristiche del servizio da erogare, il ricorso a concessioni di servizi rispetto ad appalti pubblici di servizi, in modo da assicurare l’effettivo trasferimento del rischio operativo in capo all’operatore.

  La norma esprime una preferenza per la concessione di servizi, quando compatibile con le caratteristiche del servizio, e richiede l’effettivo trasferimento del rischio operativo.

• art. 26, commi 1, 2 e 3, l.r. Veneto 8/2015

  Gli enti pubblici territoriali individuano i soggetti cui affidare gli impianti sportivi, non gestiti direttamente, con procedure ad evidenza pubblica nel rispetto dei principi di imparzialità, trasparenza ed adeguata pubblicità; possono affidare in via diretta la gestione qualora ricorra almeno uno dei presupposti previsti dalla legge regionale.

  La procedura a evidenza pubblica costituisce la modalità ordinaria di affidamento degli impianti sportivi non gestiti direttamente; l’affidamento diretto ha carattere eccezionale e richiede la sussistenza dei presupposti normativi.

• art. 42, comma 2, lett. e), d.lgs. 267/2000

  Organizzazione dei pubblici servizi, costituzione di istituzioni e aziende speciali, concessione dei pubblici servizi, partecipazione dell’ente locale a società di capitali, affidamento di attività o servizi mediante convenzione.

  La scelta del modello organizzativo del servizio pubblico, in particolare il passaggio dalla concessione all’appalto, rientra nella competenza del Consiglio comunale quando comporta una radicale modifica dell’assetto del servizio.

• art. 107 d.lgs. 267/2000

  I poteri di indirizzo e di controllo politico-amministrativo spettano agli organi di governo, mentre la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica è attribuita ai dirigenti.

  Il dirigente esercita funzioni gestionali nell’ambito degli indirizzi degli organi di governo, ma non può sostituire l’organo consiliare nelle scelte fondamentali di organizzazione del pubblico servizio.

• art. 50, comma 1, lett. b), d.lgs. 36/2023

  La possibilità di ricorrere all’affidamento diretto per servizi sotto la soglia prevista non esonera l’Amministrazione dall’obbligo di motivare la scelta del modello contrattuale, la sussistenza dei presupposti dell’affidamento diretto e la selezione dell’operatore.

• art. 49 d.lgs. 36/2023

  Il principio di rotazione mira a evitare il consolidamento di rendite di posizione in capo al gestore uscente; secondo il TAR, non opera nello stesso modo quando il precedente affidamento sia stato temporaneo, urgente e circoscritto nelle more dell’individuazione del nuovo gestore.

• art. 120, comma 11, d.lgs. 36/2023

  La disposizione è stata invocata nei motivi aggiunti in relazione alla proroga tecnica, ma le relative censure sono state assorbite per l’improcedibilità del ricorso per motivi aggiunti.

Massime di principio

• La gestione di un impianto sportivo comunale destinato alla fruizione collettiva configura un servizio pubblico locale; l’affidamento a un soggetto esterno è ordinariamente effettuato mediante concessione di servizi e procedura a evidenza pubblica, mentre l’affidamento diretto costituisce un’eccezione subordinata alla sussistenza e alla motivazione dei presupposti normativi.
• L’Amministrazione locale può scegliere, in applicazione del principio di auto-organizzazione, tra concessione e appalto di servizi, ma deve rispettare la preferenza legislativa per la concessione quando il servizio consente il trasferimento del rischio operativo. Nell’appalto il rischio economico resta normalmente in capo all’Amministrazione; nella concessione deve essere trasferito al concessionario.
• La scelta di modificare il modello organizzativo di un servizio pubblico locale, passando dalla concessione all’appalto, costituisce una scelta fondamentale di organizzazione del servizio e rientra nella competenza del Consiglio comunale ai sensi dell’art. 42, comma 2, lett. e), TUEL, non potendo essere adottata autonomamente dal dirigente.
• Quando l’Amministrazione abbandona una procedura a evidenza pubblica già deliberata e avviata mediante pubblicazione di un avviso, per ricorrere a un affidamento diretto, deve fornire una motivazione puntuale e sostenuta da adeguata istruttoria circa le ragioni del mutamento, i vantaggi della nuova soluzione, la determinazione del valore dell’affidamento, la sussistenza dei presupposti dell’affidamento diretto e la mancata considerazione delle manifestazioni di interesse ricevute.
• Il principio di rotazione non è violato, in relazione a un successivo affidamento, quando il precedente rapporto con il medesimo operatore sia stato disposto esclusivamente in via urgente e temporanea, per un periodo particolarmente circoscritto e nelle more dell’individuazione del nuovo gestore, senza determinare un consolidamento di una rendita di posizione.

Come è indicizzato