Cassazione Civile, Sentenza n. 25292/2022 del 24/08/2022

Esito

La controversia

I ricorrenti chiedevano l'esecuzione di precedenti provvedimenti e l'ordine alla Regione Calabria di erogare il contributo annuale previsto dalle leggi regionali (lire 300.000.000,00) necessario al funzionamento dell'Ente Autonomo Fiere di Cosenza e al pagamento del personale, lamentando l'inerzia e il diniego della Regione nonché la mancata esecuzione della sentenza del TAR Calabria n. 651/2013. Il nodo processuale principale è stato la questione di giurisdizione: la Regione sosteneva che la controversia attenga al pagamento indiretto delle retribuzioni (competenza del giudice ordinario in materia di rapporto di lavoro pubblico ex art.63 D.lgs.165/2001), mentre i ricorrenti sostenevano che il petitum fosse volto ad accertare e ottenere l'esercizio del potere-dovere regionale di finanziamento dell'ente (competenza del giudice amministrativo), già deciso con efficacia di giudicato nella sentenza TAR 651/2013.

La decisione

La Corte ha accolto il ricorso per cassazione; ha cassato la sentenza del Consiglio di Stato n. 819/2021 che aveva dichiarato il difetto di giurisdizione e aveva devoluto la controversia al giudice ordinario. La Corte ha dichiarato la giurisdizione del giudice amministrativo, ritenendo che fosse formato il giudicato sulla qualificazione della pretesa (sentenza TAR 651/2013) e che la domanda riguardi l'obbligo della Regione di provvedere al finanziamento dell'ente, non il diretto rapporto di lavoro tra dipendenti e Regione. La causa è stata rimessa al giudice amministrativo; mention della liquidazione delle spese del giudizio di cassazione.

Norme richiamate

• art. 117 codice del processo amministrativo

  Norma invocata in relazione all'impugnativa del silenzio della Regione; usata per inquadrare la procedura amministrativa adottata dai ricorrenti.

• art. 2909 cod. civ.

  Richiamato tra le norme indicate nel ricorso; pertinente ai termini di prescrizione/impugnazione civili ma non decisivo rispetto alla questione di giurisdizione.

• art. 324 cod. proc. civ.

  Richiamato tra le norme processuali indicate; non centrale nella motivazione sulle competenze giurisdizionali.

• articoli del codice del processo amministrativo

  artt. 7, 9, 29, 32, 36, 39, 103, 112, 113, 114, 117 e 133 c.1 lett. A nn. 3 e 5 c.p.a.

  Richiami utilizzati per richiamare principi di competenza, rito e conversione del procedimento (es. art.112 c.p.a. conversione in giudizio di legittimità) e per sostenere la tesi della giurisdizione amministrativa.

• art. 63 D.Lgs. n.165/2001

  art. 63 c.1 D.Lgs. n.165/2001

  La Regione aveva invocato questa norma per sostenere la competenza del giudice ordinario in materia di rapporto di pubblico impiego; la Corte ha ritenuto però che la controversia non riguardasse un rapporto di lavoro diretto con la Regione e che la norma non fosse applicabile al caso, trattandosi di obbligo pubblico di finanziamento.

• art. 360 c.1 n.1 e art. 362 c.1 cod. proc. civ.

  art. 360 c.1 n.1 e art. 362 c.1 c.p.c.

  Richiamati in relazione ai motivi di impugnazione per violazione di norme e limiti di giurisdizione.

• art. 97 Costituzione

  La Corte ha fatto riferimento al dovere di corretta amministrazione riconosciuto dall'art.97 Cost. per qualificare l'obbligo regionale di provvedere al funzionamento dell'ente come esercizio di poteri-doveri pubblici e, pertanto, di competenza amministrativa.

• legge regionale e deliberazione commissariale

  art. 28 c.4 l.r. 9/2007 e deliberazione del Commissario Straordinario regionale n.21/2008

  Normativa regionale e atto regionale cui la sentenza TAR 651/2013 aveva fatto riferimento per accertare l'obbligo contributivo della Regione verso l'ente fieristico; elemento centrale per qualificare la pretesa come di tipo amministrativo.

• TAR Calabria sentenza

  TAR Calabria sentenza n. 651/2013

  Pronuncia che aveva rigettato l'eccezione di difetto di giurisdizione e aveva accertato l'obbligo della Regione di esercitare poteri-doveri ai fini del funzionamento dell'Ente Fiere; dichiarata formare giudicato (giudicato esterno) sulla natura amministrativa della controversia.

• TAR Calabria sentenza

  TAR Calabria sentenza n. 879/2014

  Sentenza che aveva disposto la conversione del rito in giudizio di legittimità per le questioni sollevate con i motivi aggiunti, indicando l'esame in sede di legittimità.

• Consiglio di Stato sentenza

  Consiglio di Stato sentenza n. 819/2021

  Decisione impugnata che aveva ritenuto la controversia devoluta al giudice ordinario perché, a suo giudizio, attinente al pagamento indiretto delle retribuzioni (competenza del giudice del lavoro); tale decisione è stata cassata dalla Corte per contrarietà al giudicato.

• Cassazione - precedenti giurisprudenziali

  Cass. SSUU 22/02/2007 n. 4109; Cass. n. 16458 del 30/07/2020

  Giurisprudenza di legittimità richiamata a sostegno del principio che il giudicato esterno sulla giurisdizione vincola i giudici successivi e che la violazione di tale preclusione costituisce eccesso di potere nei limiti esterni della potestà decisoria.

Massime di principio

• Quando sussiste un giudicato esterno sulla qualificazione della controversia in termini di giurisdizione, i giudici successivi non possono rimettere in discussione tale qualificazione; il giudicato vincola anche la valutazione sulla competenza del giudice.
• La qualificazione del petitum sostanziale si determina guardando all'oggetto e alla causa petendi della domanda: se la pretesa mira ad ottenere l'esercizio di un potere/dovere pubblico (es. obbligo regionale di finanziamento per assicurare il funzionamento di un ente), la competenza è del giudice amministrativo, anche se l'effetto può essere il pagamento di stipendi.
• La semplice rilevanza di un effetto economico sui dipendenti (pagamento retribuzioni) non trasforma automaticamente la controversia in materia di rapporto di lavoro; è determinante l'esistenza di un rapporto giuridico diretto con l'amministrazione convenuta.
• La conversione del rito e le pronunce sulle questioni di legittimità possono contribuire a formare il giudicato interno/esterno sulla giurisdizione: atti e decisioni precedenti rilevanti non possono essere elusi senza violare il principio di cosa giudicata.
• In caso di conflitto di giurisdizione, occorre analizzare il petitum e le fonti (normative e atti amministrativi) che regolano l'obbligo invocato per stabilire se la controversia attiene a prerogative pubbliche o a diritti soggettivi privatistici.