Sentenza n. 81/2026 - Bolzano, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il decreto del Questore sostenendo, con un primo motivo, la violazione e falsa applicazione dell’art. 100 TULPS e dell’art. 3 l. 241/1990, nonché il difetto di istruttoria, l’illogicità e il difetto di motivazione. Ha dedotto che non ricorressero i presupposti per qualificare il locale come abituale ritrovo di persone pregiudicate o pericolose, poiché i 24 controlli erano stati effettuati nell’arco di circa 425 giorni e avrebbero riguardato episodi fisiologici e occasionali; inoltre, non sarebbe stato dimostrato un chiaro collegamento tra l’attività del locale e i soggetti pericolosi, né sarebbe stato precisato se i controlli fossero avvenuti all’interno o nelle immediate vicinanze dell’esercizio. Ha rilevato anche un’incongruenza nel riferimento ai minori e denunciato la duplicazione del procedimento, poiché la presenza di due minorenni era già oggetto di un procedimento sanzionatorio dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli. Con il secondo motivo ha dedotto la violazione dell’art. 100 TULPS e degli artt. 3, 27 e 41 Cost., nonché la disparità di trattamento e la manifesta irragionevolezza, sostenendo che la sospensione avesse natura sostanzialmente punitiva e imponesse una responsabilità oggettiva per fatti indipendenti dalla volontà del titolare, il quale non avrebbe potuto controllare i precedenti penali dei clienti né rifiutare loro l’accesso in assenza di comportamenti illeciti. Ha quindi chiesto l’annullamento dell’atto e il risarcimento dei danni. L’Amministrazione ha sostenuto la natura preventiva della misura, l’irrilevanza della colpa del gestore e la sussistenza di un pericolo oggettivo, evidenziando che in tutti i 24 controlli erano stati identificati soggetti pluripregiudicati e che, nel controllo del 30 luglio 2025, erano stati trovati anche due minorenni, uno dei quali avrebbe esibito una fotografia di un documento contraffatto.

La decisione

Il ricorso è stato respinto. In primo luogo, il Collegio ha escluso la fondatezza della domanda risarcitoria: il provvedimento aveva già esaurito i propri effetti e il ricorrente non aveva quantificato il danno né allegato o provato gli elementi costitutivi della responsabilità extracontrattuale della pubblica amministrazione. L’illegittimità dell’atto, ove accertata, non determina automaticamente il risarcimento; occorre invece dimostrare l’illegittimità, la colpa dell’Amministrazione, il danno ingiusto e il nesso causale. In secondo luogo, il TAR ha ritenuto legittimo il decreto ex art. 100 TULPS. La sospensione della licenza è una misura preventiva e cautelare, non una sanzione punitiva, e prescinde dalla responsabilità o dalla colpa del titolare. È sufficiente che l’esercizio costituisca, sulla base di elementi oggettivi, un pericolo per l’ordine e la sicurezza pubblica. Il sindacato giudiziale sulla valutazione del Questore è limitato al travisamento dei fatti e alla manifesta irragionevolezza. Nel caso concreto, la presenza di soggetti pregiudicati era stata accertata in tutti i 24 controlli effettuati nell’arco di circa 14 mesi, anche con reiterata identificazione delle medesime persone e con la contemporanea presenza di gruppi di soggetti gravati da precedenti. Tale costanza escludeva la natura meramente occasionale della frequentazione e consentiva di qualificare il locale come abituale ritrovo di persone pregiudicate o pericolose. Non era necessaria una soglia numerica predeterminata, né una dettagliata ricostruzione delle attività svolte dai soggetti o delle loro vicende penali. La presenza dei minorenni è stata considerata elemento rafforzativo del quadro di pericolosità. Il Collegio ha ritenuto astrattamente condivisibile l’inammissibilità della duplicazione di misure fondate sul medesimo episodio dei minori, ma ha escluso conseguenze invalidanti perché il provvedimento era plurimotivato e restava autonomamente giustificato dalla reiterata presenza di pregiudicati. È stata quindi riconosciuta ragionevole e proporzionata la sospensione di quindici giorni, anche in bilanciamento con la libertà di iniziativa economica. Il ricorrente è stato condannato alle spese di giudizio, liquidate in euro 3.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 100 R.D. 18 giugno 1931, n. 773 (TULPS)

  “la misura della sospensione non ha natura sanzionatoria, inscrivendosi invece nel quadro delle misure di prevenzione”

  La sospensione della licenza è una misura cautelare e preventiva, diretta a interrompere situazioni di pericolo per l’ordine e la sicurezza pubblica; non presuppone l’accertamento della colpa o della responsabilità del titolare e può essere adottata sulla base di un pericolo oggettivo collegato all’esercizio.

• art. 3 l. 7 agosto 1990, n. 241

  Il provvedimento è sufficientemente motivato quando indica gli elementi oggettivi dai quali l’autorità desume la situazione di pericolo; nel caso concreto, i controlli reiterati e la presenza di soggetti pregiudicati hanno consentito di comprendere le ragioni della sospensione.

• art. 2043 c.c.

  Il risarcimento da attività amministrativa illegittima richiede la verifica dell’illegittimità, della colpa dell’Amministrazione, del danno ingiusto e del nesso causale; il risarcimento non consegue automaticamente all’annullamento dell’atto.

• art. 41 Cost.

  La libertà di iniziativa economica può essere temporaneamente limitata quando l’esercizio dell’attività entri in conflitto con l’interesse prevalente alla sicurezza della collettività.

• art. 187 R.D. 6 maggio 1940, n. 635 (Regolamento TULPS)

  La disposizione è stata richiamata dal ricorrente per sostenere l’assenza di un generale potere dell’esercente di rifiutare le prestazioni ai clienti; tale argomento non incide sulla legittimità della misura preventiva ex art. 100 TULPS.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196

  Ha costituito la base normativa per disporre l’oscuramento delle generalità e degli altri dati identificativi del ricorrente.

• art. 9, paragrafo 1, Regolamento (UE) 2016/679

  È stato richiamato, unitamente all’art. 52 d.lgs. 196/2003, ai fini della tutela dei diritti e della dignità della parte interessata mediante oscuramento dei dati.

Massime di principio

• La sospensione della licenza di un esercizio pubblico prevista dall’art. 100 TULPS ha natura preventiva e cautelare, non sanzionatoria, e può essere disposta indipendentemente dall’accertamento di una colpa o di una responsabilità personale del titolare, quando l’esercizio costituisca un pericolo per l’ordine o la sicurezza pubblica.
• Ai fini dell’adozione della sospensione ex art. 100 TULPS, la presenza di persone pregiudicate o pericolose può essere desunta dalla reiterazione dei controlli di polizia: l’accertamento della presenza di soggetti pericolosi in ogni controllo effettuato costituisce elemento idoneo a dimostrare un’abituale frequentazione, anche in assenza di una soglia numerica predeterminata dalla legge.
• L’abituale frequentazione di un esercizio da parte di soggetti pregiudicati o pericolosi si riferisce alla categoria degli avventori socialmente pericolosi e non richiede che siano sempre identificate le medesime persone; la reiterata presenza di gruppi o di più soggetti con precedenti può integrare un quadro di abituale ritrovo.
• Il sindacato giurisdizionale sulla valutazione discrezionale del Questore in materia di prevenzione dei pericoli per l’ordine pubblico è limitato alla verifica del travisamento dei fatti e della manifesta irragionevolezza; l’Amministrazione non è tenuta a ricostruire analiticamente le vicende penali degli avventori né a descrivere minuziosamente le loro attività nel locale.
• Quando il provvedimento ex art. 100 TULPS è plurimotivato, l’eventuale irrilevanza o duplicazione di una singola motivazione non determina l’illegittimità dell’atto se le ulteriori ragioni, autonomamente considerate, dimostrano il pericolo per l’ordine e la sicurezza pubblica.
• La domanda risarcitoria contro la pubblica amministrazione non può fondarsi sulla sola illegittimità dell’atto: il ricorrente deve allegare e provare anche la colpa dell’Amministrazione, il danno ingiusto e il nesso causale.

Come è indicizzato