Sentenza n. 3320/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato l’ordinanza di demolizione n. 101 del 12 febbraio 2020, deducendo che diverse opere sarebbero state assentibili mediante DIA, SCIA o CILA e che, per le opere eseguite in difformità dalla SCIA, avrebbe dovuto applicarsi la sanzione pecuniaria prevista dall’art. 37 del d.P.R. n. 380/2001. Ha inoltre contestato l’omessa indicazione, nell’ordinanza, delle aree da acquisire gratuitamente al patrimonio comunale in caso di mancata ottemperanza. Con motivi aggiunti ha impugnato il rigetto dell’istanza di riesame, censurando l’applicazione della demolizione alla tettoia asseritamente realizzata in difformità dalla SCIA, la ritenuta violazione delle distanze e della fascia di rispetto stradale e il diniego fondato sulla mancanza della qualifica di imprenditore agricolo. In appello ha dedotto error in iudicando, integrazione postuma della motivazione da parte del TAR, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e motivazione, sostenendo in particolare che l’ordinanza non aveva fondato la demolizione sulla violazione del vincolo idrogeologico, che erano state rilasciate autorizzazioni idrogeologiche, che i porticati avevano natura pertinenziale e rispettavano il limite volumetrico del 20%, che la fascia di rispetto stradale era venuta meno per la declassificazione della strada e che la normativa regionale consentiva l’edificazione anche ai proprietari dei fondi agricoli. Ha chiesto inoltre l’ammissione in appello delle autorizzazioni idrogeologiche nn. 9 e 10 del 17 marzo 2015.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha ammesso la produzione in appello delle autorizzazioni idrogeologiche, ritenendole indispensabili ai fini della decisione ai sensi dell’art. 104, comma 2, c.p.a., poiché il TAR aveva fondato la decisione anche sulla loro ritenuta mancanza e il Comune aveva prospettato tale argomento tardivamente. Nel merito ha ritenuto fondate le censure relative all’integrazione postuma della motivazione: l’ordinanza di demolizione indicava quale fondamento la realizzazione di opere in assenza di permesso di costruire e non richiamava né la visione complessiva degli abusi né la mancanza dell’autorizzazione idrogeologica. Il TAR non poteva quindi sostituire o integrare la motivazione amministrativa con argomenti nuovi elaborati in sede giudiziale. Inoltre, il richiamo dell’ordinanza n. 101/2020 alla precedente ordinanza n. 952/2017 rendeva contraddittoria l’affermazione della mancanza di autorizzazioni idrogeologiche, poiché quest’ultima ordinanza dava atto del rilascio di un’autorizzazione a sanatoria. Il Collegio ha altresì ritenuto non adeguatamente dimostrata la qualificazione dei porticati come interventi comportanti modifica della sagoma e richiedenti permesso di costruire, rilevando che tale circostanza non emergeva con sufficiente evidenza dall’atto impugnato o dagli atti procedimentali e che le produzioni private prospettavano una riduzione volumetrica e la ristrutturazione di manufatti preesistenti. Non risultava adeguatamente considerata neppure la disciplina comunale derogatoria per le tettoie in zona agricola. Sono state ritenute fondate anche le censure sulla fascia di rispetto stradale, potenzialmente venuta meno per la declassificazione della strada, e sulla mancata valutazione della possibilità di una demolizione soltanto parziale per la modesta violazione delle distanze dai confini. Infine, il TAR aveva erroneamente valorizzato la mancata prova della funzionalizzazione delle opere all’attività agricola, poiché la legge regionale consentiva l’edificazione anche ai proprietari dei fondi e tale argomento non risultava posto dal Comune nel provvedimento di riesame; inoltre, una tettoia risultava destinata a deposito agricolo. L’appello è stato accolto, con riforma della sentenza del TAR, accoglimento del ricorso di primo grado e dei motivi aggiunti e annullamento dei provvedimenti impugnati. È stata fatta salva la possibilità per il Comune di adottare nuovi provvedimenti sanzionatori, previa adeguata istruttoria e motivazione. Le spese dei due gradi e della fase cautelare sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  L’ordinanza impugnata era stata adottata assumendo quale fondamento la realizzazione di opere in assenza di permesso di costruire; il giudice ha annullato l’atto per carenza e contraddittorietà della motivazione e per l’illegittima integrazione postuma dei suoi presupposti.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  Richiamato tra le disposizioni invocate nel ricorso di primo grado in materia di sanatoria edilizia; la decisione non ne sviluppa un’autonoma interpretazione decisiva.

• art. 37 d.P.R. 380/2001

  Invocato dal ricorrente per sostenere l’applicazione della sanzione pecuniaria agli interventi eseguiti in assenza o difformità dalla SCIA; la decisione accoglie le censure per l’inadeguatezza della motivazione e dell’istruttoria, senza definire in via generale la sanzione applicabile a ciascuna opera.

• art. 3, punto e.6, d.P.R. 380/2001

  Richiamato in relazione alle opere pertinenziali di volume inferiore al 20% di quello dell’edificio principale; il giudice ha ritenuto non adeguatamente dimostrato che i porticati alterassero la sagoma in modo da richiedere il permesso di costruire.

• art. 27 d.P.R. 380/2001

  Il TAR lo aveva applicato ritenendo doverosa la demolizione delle opere in area sottoposta a vincolo idrogeologico; il Consiglio di Stato ha escluso che tale fondamento potesse sorreggere la decisione, non essendo stato esplicitato nell’ordinanza e risultando controversa la presenza dei titoli idrogeologici.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Il giudice ha affermato che il vizio motivazionale relativo a un profilo potenzialmente decisivo nella scelta della sanzione non può essere superato mediante il meccanismo dei vizi formali non invalidanti.

• art. 64, commi 1 e 2, c.p.a.

  Richiamato dall’appellante per contestare l’utilizzo, da parte del TAR, di circostanze non adeguatamente contestate o provate dall’amministrazione; la decisione valorizza l’assenza di adeguato supporto probatorio alla modifica della sagoma.

• art. 104, comma 2, c.p.a.

  Consente l’ammissione in appello di documenti indispensabili ai fini della decisione; sulla base di tale disposizione sono state ammesse le autorizzazioni idrogeologiche prodotte dall’appellante.

• art. 25, commi 3, lett. b) e c), e 4, l.r. Piemonte n. 56/1977

  La disciplina regionale consente l’edificazione in zona agricola non soltanto agli imprenditori agricoli, ma anche ai proprietari dei fondi; il TAR non poteva fondare il rigetto sulla mancata prova della qualifica di imprenditore agricolo e della funzionalizzazione delle opere, senza adeguata base nel provvedimento impugnato.

• artt. 3 e 27-29 NTA del Comune di Asti

  Richiamati in relazione al regime delle tettoie in area agricola e alla possibile deroga quanto alla formazione di nuova volumetria; il giudice ha rilevato che tale profilo non era stato adeguatamente considerato.

Massime di principio

• Il giudice non può respingere l’impugnazione di un provvedimento amministrativo sulla base di una ragione sostanziale diversa da quella posta dall’amministrazione a fondamento dell’atto, poiché ciò determina un’inammissibile integrazione postuma della motivazione e altera il contraddittorio processuale.
• La motivazione del provvedimento sanzionatorio edilizio deve individuare in modo analitico gli abusi e il titolo edilizio necessario per ciascuno di essi, soprattutto quando il compendio comprende opere di diversa consistenza, modifiche interne e interventi potenzialmente pertinenziali; non è sufficiente un accertamento indistinto dell’intero complesso immobiliare se tale impostazione impedisce di stabilire la sanzione applicabile alle singole opere.
• Le carenze motivazionali dell’atto amministrativo non possono essere sanate mediante chiarimenti forniti dall’amministrazione in giudizio o mediante argomentazioni aggiunte dal giudice, neppure quando l’attività amministrativa abbia natura vincolata, se il vizio incide su un profilo potenzialmente decisivo per la scelta tra demolizione e sanzione pecuniaria.
• Quando il giudice di primo grado fonda la decisione sulla mancanza di un titolo amministrativo e tale presupposto è contrastato da documenti indispensabili, questi possono essere ammessi in appello ai sensi dell’art. 104, comma 2, c.p.a., in particolare se l’argomento è stato introdotto dall’amministrazione tardivamente nel giudizio di primo grado.
• In materia edilizia, la qualificazione di un porticato o di una tettoia come intervento soggetto a permesso di costruire non può essere desunta apoditticamente dalla sola presenza dell’opera: occorre una motivazione sorretta da adeguati elementi fattuali circa l’effettiva alterazione della sagoma, del prospetto, della volumetria o dell’autonomia funzionale del manufatto.
• Quando l’abuso consiste in una violazione delle distanze di modesta entità, l’amministrazione deve valutare e motivare l’eventuale possibilità di una demolizione parziale, ove idonea a ripristinare la legalità senza disporre necessariamente la demolizione integrale dell’opera.

Come è indicizzato