Sentenza n. 284/2026 - Salerno, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l'esclusione dalla procedura aperta e la successiva aggiudicazione, deducendo che il disciplinare e il modello di offerta imponevano di calcolare il ribasso dopo avere scorporato sia gli oneri della sicurezza sia i costi della manodopera. La ricorrente aveva quindi applicato il ribasso del 35,12% all'importo di euro 105.168,98, ottenuto detraendo dall'importo complessivo i costi della sicurezza e quelli della manodopera. La stazione appaltante aveva invece applicato il ribasso all'importo complessivo comprendente i costi della manodopera, determinando un'offerta inferiore ai costi della manodopera e ritenendola manifestamente anomala. Sono stati dedotti l'erronea interpretazione della lex specialis, la violazione dell'art. 41, comma 14, del d.lgs. n. 36 del 2023, la contraddittorietà della documentazione di gara, la violazione del favor partecipationis e l'illegittimità derivata dell'aggiudicazione. In via subordinata è stata prospettata una questione di legittimità costituzionale della disciplina, per asserito eccesso di delega rispetto all'art. 1, comma 2, lett. t), della legge n. 78 del 2022, nonché l'illegittimità del bando tipo ANAC n. 1/2023 ove ritenuto vincolante. La Provincia ha eccepito l'incompetenza territoriale in favore del TAR Lazio per l'impugnazione del bando tipo ANAC.

La decisione

Il TAR ha confermato il rigetto dell'eccezione di incompetenza territoriale, rilevando che il bando tipo ANAC era stato richiamato solo in via ipotetica e difensiva, senza una chiara e specifica volontà di ottenerne l'annullamento; pertanto non costituiva effettivamente oggetto del giudizio. Nel merito, il ricorso è stato respinto. Il Collegio ha aderito all'orientamento secondo cui, alla luce degli artt. 41, comma 14, 108 e 110 del d.lgs. n. 36 del 2023, i costi della manodopera devono essere quantificati e indicati separatamente, ma restano inclusi nell'importo complessivo posto a base di gara e assoggettato al ribasso complessivo. L'indicazione separata serve a garantire trasparenza, tutela dei lavoratori e verifica dei minimi salariali, senza impedire all'operatore economico di dimostrare che una più efficiente organizzazione aziendale consente costi inferiori rispetto alla stima della stazione appaltante. Tale interpretazione non contrasta con la legge delega, che richiede lo scorporo inteso come separata indicazione dei costi, non necessariamente la loro sottrazione dall'importo complessivo su cui si calcola il ribasso. La lex specialis, interpretata sistematicamente, individuava chiaramente l'importo a base di gara soggetto a ribasso in euro 315.903,17, precisando che esso comprendeva i costi della manodopera stimati in euro 210.734,19. Le clausole successive, il riferimento al ribasso complessivo e il modello di offerta confermavano tale impostazione, pur ribadendo che i costi della manodopera non erano autonomamente ribassabili e potevano essere ridotti solo mediante dimostrazione di una più efficiente organizzazione aziendale. La ricorrente aveva dunque calcolato il ribasso su un importo diverso, frutto di una propria elaborazione, e la stazione appaltante aveva correttamente riferito il ribasso all'importo indicato nel disciplinare. L'aggiudicazione è rimasta ferma. Spese di lite integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 41, comma 14, d.lgs. n. 36/2023

  i costi della manodopera devono essere individuati e scorporati

  La disposizione impone alla stazione appaltante di quantificare e indicare separatamente i costi della manodopera, ma non esclude necessariamente tali costi dall'importo complessivo posto a base di gara e soggetto al ribasso complessivo.

• art. 108, comma 9, d.lgs. n. 36/2023

  Impone all'operatore economico di indicare separatamente nell'offerta i costi della manodopera; tale obbligo è compatibile con il calcolo del ribasso sull'importo complessivo comprensivo di tali costi.

• art. 110 d.lgs. n. 36/2023

  È richiamato, insieme all'art. 41, comma 14, e all'art. 108, comma 9, nel quadro normativo dal quale si ricava l'inclusione dei costi della manodopera nella base d'asta soggetta al ribasso complessivo.

• art. 91, comma 5, d.lgs. n. 36/2023

  Il riferimento al prezzo indicato nell'offerta economica riguarda il complessivo corrispettivo contrattuale e non soltanto la componente relativa ai lavori o ai servizi.

• art. 1, comma 2, lett. t), legge n. 78/2022

  in ogni caso che i costi della manodopera e della sicurezza siano sempre scorporati dagli importi assoggettati a ribasso

  Il criterio di delega richiede la separata indicazione dei costi della manodopera e della sicurezza ai fini della trasparenza e della tutela dei lavoratori, senza imporre che i costi della manodopera siano sottratti dall'importo complessivo utilizzato per il calcolo del ribasso.

• art. 1362 c.c.

  Il criterio letterale di interpretazione degli atti amministrativi e della lex specialis deve essere applicato insieme al criterio sistematico.

• art. 1363 c.c.

  Le clausole della lex specialis devono essere interpretate le une per mezzo delle altre, coordinandole per ricavare il senso complessivo dell'atto.

• art. 121 c.p.a.

  Richiamato dalla ricorrente quale base della domanda subordinata di declaratoria di inefficacia del contratto eventualmente stipulato.

• art. 122 c.p.a.

  Richiamato dalla ricorrente quale base subordinata della domanda di declaratoria di inefficacia del contratto.

• art. 124 c.p.a.

  Richiamato dalla ricorrente quale base della domanda di subentro nel contratto e di conseguimento dell'aggiudicazione.

Massime di principio

• Ai sensi dell'art. 41, comma 14, del d.lgs. n. 36 del 2023, i costi della manodopera devono essere quantificati e indicati separatamente negli atti di gara, ma tale separata indicazione non comporta necessariamente la loro esclusione dall'importo complessivo posto a base di gara e assoggettato al ribasso complessivo.
• L'operatore economico può dimostrare, in sede di verifica dell'offerta, che una più efficiente organizzazione aziendale consente di sostenere costi della manodopera inferiori rispetto alla stima della stazione appaltante; ciò non equivale a sottoporre autonomamente i costi della manodopera a ribasso.
• La verifica della compatibilità della disciplina sui costi della manodopera con il criterio di delega di cui all'art. 1, comma 2, lett. t), della legge n. 78 del 2022 conduce a ritenere sufficiente lo scorporo inteso come separata indicazione dei costi, senza imporre la loro sottrazione dall'importo complessivo su cui si calcola il ribasso.
• L'interpretazione della lex specialis di gara non può arrestarsi al dato letterale di una singola clausola, ma deve coordinare sistematicamente tutte le disposizioni della documentazione di gara, secondo i criteri di cui agli artt. 1362 e 1363 c.c.
• Quando il disciplinare definisce espressamente come soggetto a ribasso un importo complessivo che comprende i costi della manodopera e collega il ribasso alla più efficiente organizzazione aziendale, il concorrente deve calcolare il ribasso su tale importo; il calcolo su una base diversa, ottenuta mediante uno scorporo non previsto dalla lex specialis, altera unilateralmente l'offerta.

Come è indicizzato