Sentenza n. 4106/2026 - Milano, Sezione 5

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato il criterio con cui la Regione ha determinato la remunerazione delle funzioni non tariffate per il 2023, riconoscendole importi calcolati sulla base delle assegnazioni precedenti e applicando il limite massimo di incremento del 5% rispetto a quanto assegnato per l'esercizio precedente, a sua volta parametrato al finanziamento del 2018 al netto delle funzioni non più attuali. Il primo motivo deduceva l'illegittimità derivata dalla D.G.R. n. XII/179 del 2023, che aveva introdotto tale criterio per il 2022, nonché l'illegittimità propria del criterio recepito dalla delibera del 2024. La ricorrente sosteneva che il meccanismo non considerasse adeguatamente le nuove funzioni introdotte dal 2019 e già riconosciute, storicizzando la decurtazione subita nel 2022. Il secondo motivo deduceva l'illegittimità propria del criterio, ritenuto sostanzialmente idoneo a cristallizzare il finanziamento storico del 2018, impedendo un apprezzabile incremento delle remunerazioni e penalizzando gli operatori che avevano introdotto nuove funzioni o ampliato la propria attività. Nel corso del giudizio la ricorrente ha richiamato la sentenza del Consiglio di Stato n. 1865 del 2026, che aveva annullato, nei limiti della motivazione, anche le deliberazioni regionali relative ai criteri di remunerazione sino al 2023.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato la D.G.R. n. XII/2334 del 2024 nei termini indicati in motivazione. Ha preliminarmente escluso che l'annullamento della D.G.R. n. XII/179 del 2023 disposto in altro giudizio producesse automaticamente effetti demolitori nei confronti della posizione della ricorrente. Le deliberazioni regionali, pur formalmente unitarie, sono state qualificate come atti plurimi e scindibili, poiché individuano per ciascuna struttura sanitaria destinataria le funzioni riconosciute e le somme assegnate; pertanto, l'annullamento ottenuto da altri operatori non si estende erga omnes e non determina di per sé l'invalidità della delibera nei confronti di tutti gli altri destinatari. Il Collegio ha tuttavia esaminato l'illegittimità propria della delibera e ha ritenuto manifestamente irragionevole e viziato da difetto di istruttoria il criterio del tetto individuale fondato sul valore storico del 2018, incrementabile solo del 5%. Tale criterio, ancorando il finanziamento a un dato storico non aggiornato e non correlato alla produzione effettiva, alla complessità delle attività e alla capacità operativa attuale delle strutture, tende a congelare la distribuzione delle risorse, premia automaticamente gli operatori già più attivi nel 2018 e penalizza quelli che hanno introdotto nuove funzioni o investito successivamente. Il giudice ha inoltre rilevato che l'istruttoria non evidenziava una valutazione tecnico-contabile, prognostica o comparativa idonea a giustificare la scelta della percentuale del 5% come soglia necessaria, proporzionata o ottimale. Le funzioni non tariffate, pur rimettendo alla Regione un'ampia discrezionalità nella determinazione del quantum e non costituendo un corrispettivo sinallagmatico, perseguono una funzione integrativa e premiale, diretta a sostenere attività complesse e incentivare efficienza e qualità; tale finalità non può essere vanificata da un meccanismo di cristallizzazione storica. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni e la non univocità degli orientamenti.

Norme richiamate

• art. 8-sexies d.lgs. 502/1992

  remunerazione in base al costo standard del programma di assistenza

  Le funzioni non tariffabili costituiscono un meccanismo di sovvenzione integrativo rispetto alla remunerazione tariffaria delle singole prestazioni e sono finalizzate a coprire costi fissi aggiuntivi e a incentivare efficienza e qualità.

• art. 27, comma 3, l.r. Lombardia n. 33/2009

  Annualmente la Giunta regionale, nell’ambito delle risorse di parte corrente di cui al comma 1, costituisce un fondo per la remunerazione di eventuali funzioni non tariffabili e ne determina le modalità di riparto.

  La Giunta regionale dispone di un potere annuale di determinazione delle modalità di riparto del fondo, ma tale potere deve essere esercitato secondo criteri ragionevoli, istruiti e coerenti con la funzione dell'istituto.

• art. 97 Cost.

  Il criterio di riparto deve rispettare il buon andamento e non può fondarsi su un tetto storico rigido, non aggiornato e privo di adeguata giustificazione istruttoria, tale da produrre effetti distorsivi e ingiustamente penalizzanti.

• art. 2909 c.c.

  L'accertamento contenuto nella sentenza passata in giudicato fa stato a ogni effetto tra le parti, i loro eredi o aventi causa.

  La regola generale dell'efficacia inter partes del giudicato non consente l'estensione automatica dell'annullamento a destinatari diversi quando l'atto impugnato è plurimo e scindibile in autonome determinazioni individuali.

Massime di principio

• Le deliberazioni di riparto di fondi sanitari che individuano, per ciascun erogatore, funzioni riconosciute e somme assegnate sono atti plurimi e scindibili, anche se formalmente contenute in un unico provvedimento; l'annullamento ottenuto da un destinatario non produce automaticamente effetti demolitori nei confronti degli altri destinatari.
• La discrezionalità regionale nella determinazione del quantum della remunerazione delle funzioni sanitarie non tariffabili non esonera l'amministrazione dall'obbligo di adottare criteri ragionevoli, proporzionati, adeguatamente istruiti e coerenti con la finalità integrativa e premiale dell'istituto.
• È manifestamente irragionevole il criterio che, per più annualità, assuma come base fissa il finanziamento storico di un'annualità risalente, consentendo soltanto un incremento percentuale predeterminato, quando tale meccanismo non sia correlato all'evoluzione delle funzioni, alla produzione effettiva, alla complessità dei casi e alla capacità operativa attuale degli erogatori.
• La fissazione di un tetto percentuale al finanziamento delle funzioni non tariffabili richiede un'istruttoria idonea a dimostrare, anche mediante valutazioni tecnico-contabili e comparazione di scenari, che la soglia prescelta sia razionale, necessaria e proporzionata; in mancanza, il criterio è viziato da difetto di istruttoria.
• La stabilità e la gradualità dei criteri di finanziamento sanitario sono ammissibili, ma non possono tradursi nella cristallizzazione di rendite storiche né impedire il riconoscimento dell'effettivo apporto degli operatori che abbiano introdotto nuove funzioni, investito o accresciuto la propria capacità organizzativa.

Come è indicizzato