Sentenza n. 4264/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Gli appellanti hanno impugnato la sentenza del TAR Lombardia che aveva respinto il ricorso contro la deliberazione consiliare di modifica dello Statuto del Comune di Colli Verdi, chiedendone la riforma. Il Comune era sorto nel 2018 dalla fusione dei Comuni di Ruino, Canevino e Valverde; lo Statuto originario prevedeva Municipi corrispondenti alle circoscrizioni dei Comuni soppressi e relativi Consigli, destinati a rappresentare le istanze delle comunità originarie. Con il primo motivo è stata dedotta la violazione e falsa applicazione dell’art. 15 TUEL, sostenendo che il decentramento e le forme speciali di rappresentanza previste in occasione della fusione non fossero limitati alla fase genetica del nuovo Comune. Con il secondo motivo è stata denunciata l’omessa pronuncia sull’adeguatezza delle forme partecipative rimaste dopo la soppressione dei Consigli di Municipio, nonché eccesso di potere per difetto di motivazione e illogicità. Con il terzo motivo è stata dedotta la violazione dell’art. 49 dello Statuto comunale e l’illegittimità della modifica statutaria, ritenendo che l’eliminazione dei Consigli di Municipio avesse lasciato privo di attuazione l’obbligo di garantire forme adeguate di partecipazione. Con il quarto motivo sono state denunciate la violazione dell’art. 133 Cost. e delle regole sul procedimento di fusione, nonché la lesione del legittimo affidamento e della volontà popolare, contestando la qualificazione del referendum sulla fusione come meramente consultivo e non vincolante e prospettando la violazione della l.r. Lombardia n. 29/2006.

La decisione

L’appello è stato respinto e la sentenza del TAR Lombardia è stata confermata. Il Consiglio di Stato ha ritenuto che l’art. 15 TUEL colleghi le forme speciali di partecipazione e decentramento all’istituzione del nuovo Comune, senza renderle immodificabili per il futuro. Una volta portato a compimento il processo di fusione e organizzato il nuovo ente, il Consiglio comunale può modificare lo Statuto e anche sopprimere i Municipi e i relativi Consigli, purché siano assicurate adeguate forme di partecipazione popolare. Nel caso concreto, lo Statuto modificato conservava forme associative, istanze, petizioni, proposte, consultazioni e referendum consultivi, ritenute più che adeguate. I Municipi sono stati qualificati come istituti eventuali e facoltativi, ai sensi dell’art. 16 TUEL e dell’art. 1, comma 116, della legge n. 56/2014. La scelta di sopprimerli, motivata anche dalla loro scarsa operatività e dal risparmio di spesa, rientra nella discrezionalità politica dell’ente locale e non è sindacabile nel merito dal giudice amministrativo. L’art. 49 dello Statuto non poteva impedire la successiva modifica dello Statuto, poiché lo Statuto originario e la deliberazione modificativa si collocano sullo stesso piano e nessuna disposizione statutaria può imporre la propria immodificabilità. Il referendum previsto dall’art. 133, comma 2, Cost. per i progetti di fusione è obbligatorio ma non vincolante: esso riguarda la fusione e non attribuisce allo Statuto approvato successivamente una forza normativa superiore a quella ordinaria. La relazione al progetto di legge regionale sulla fusione, inoltre, non costituiva parte della legge approvata e non poteva quindi avere efficacia normativa autonoma. Le spese sono state integralmente compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 15 d.lgs. 267/2000 (TUEL)

  lo statuto che entrerà in vigore con l'istituzione del nuovo comune, rimarrà vigente fino alle modifiche dello stesso da parte del nuovo comune istituito; lo statuto del nuovo comune dovrà prevedere che alle comunità dei comuni oggetto della fusione siano assicurate adeguate forme di partecipazione e di decentramento dei servizi

  Le forme speciali di partecipazione e decentramento sono connesse alla fase istitutiva del nuovo Comune, ma non vincolano definitivamente l’organizzazione dell’ente; il nuovo Comune può successivamente modificarle, purché assicuri adeguate forme di partecipazione.

• art. 16, comma 1, d.lgs. 267/2000 (TUEL)

  può prevedere l'istituzione di municipi nei territori delle comunità di origine

  L’istituzione dei Municipi nei territori delle comunità originarie della fusione è facoltativa.

• art. 8 d.lgs. 267/2000 (TUEL)

  Dopo la soppressione dei Municipi, le forme di partecipazione popolare possono essere assicurate mediante gli istituti ordinari previsti dallo Statuto e dall’art. 8 TUEL.

• art. 1, comma 116, legge 7 aprile 2014, n. 56

  il comune risultante dalla fusione adotta uno statuto che può prevedere anche forme particolari di collegamento tra il nuovo comune e le comunità che appartenevano ai comuni oggetto della fusione

  Le forme particolari di collegamento tra il nuovo Comune e le comunità originarie sono rimesse a una previsione statutaria eventuale e non necessariamente permanente.

• art. 133, comma 2, Costituzione

  Il referendum sulle proposte di fusione dei Comuni è obbligatorio, ma non vincolante per il legislatore regionale; riguarda la fusione e non attribuisce allo Statuto del nuovo Comune una forza normativa diversa da quella ordinaria.

• art. 4 legge 5 giugno 2003, n. 131

  I Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà normativa secondo i princìpi fissati dalla Costituzione. La potestà normativa consiste nella potestà statutaria e in quella regolamentare.

  L’organizzazione del Comune rientra nella potestà statutaria e regolamentare dell’ente locale, nel rispetto della legislazione statale e regionale; nelle Regioni a statuto ordinario la legge regionale non può disciplinare l’ordinamento del Comune fuso in modo difforme dal TUEL mediante l’approvazione dello Statuto.

• art. 49 dello Statuto del Comune di Colli Verdi

  Una disposizione dello Statuto originario non può imporre l’immodificabilità dello Statuto stesso, perché si colloca sul medesimo piano della successiva deliberazione consiliare modificativa.

• legge regionale Lombardia 28 dicembre 2018, n. 27

  Ha istituito il Comune di Colli Verdi a seguito della fusione dei Comuni di Ruino, Canevino e Valverde.

• legge regionale Lombardia n. 29/2006

  Disciplina il procedimento regionale di fusione dei Comuni; la relazione al progetto di legge, se non incorporata nella legge approvata, non ha autonoma efficacia normativa.

Massime di principio

• L’art. 15 TUEL non rende permanenti e immodificabili le forme speciali di partecipazione e decentramento previste dallo Statuto del Comune risultante da una fusione: il Consiglio comunale può successivamente modificarle o sopprimerle, purché assicuri comunque adeguate forme di partecipazione alle comunità originarie.
• I Municipi istituiti nei territori delle comunità di origine di un Comune risultante da fusione costituiscono istituti facoltativi; la loro soppressione è legittima quando lo Statuto continui a garantire forme effettive di partecipazione popolare, quali associazioni, istanze, petizioni, proposte, consultazioni e referendum.
• La scelta dell’ente locale di mantenere o sopprimere organi di decentramento, anche in ragione della loro scarsa operatività e del contenimento della spesa, costituisce valutazione politico-amministrativa non sindacabile dal giudice amministrativo nel merito, salvo il controllo sui profili di legittimità.
• Una disposizione dello Statuto comunale non può vincolare in via assoluta il futuro esercizio della potestà statutaria, poiché lo Statuto originario e la successiva deliberazione di modifica hanno la stessa forza normativa.
• Il referendum previsto dall’art. 133, comma 2, Cost. per la fusione di Comuni è obbligatorio ma non vincolante: la sua consultazione non attribuisce alla volontà popolare il potere di impedire successive modifiche dello Statuto del Comune fuso.
• Gli atti preparatori o illustrativi del procedimento legislativo regionale di fusione, come la relazione al progetto di legge, non hanno autonoma efficacia normativa se non sono incorporati nella legge approvata.

Come è indicizzato