LEGGE 7 aprile 2014, n. 56

Riordino degli enti di area vasta e dei comuni associati

La legge disciplina città metropolitane, province, unioni e fusioni di comuni per adeguarne l’ordinamento ai principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza. Il testo definisce funzioni, organi, modalità di elezione, rapporti con regioni e comuni e una disciplina transitoria con scadenze concentrate tra il 2014 e il 2015.

Città metropolitane: natura, ambito e istituzione

Le città metropolitane sono qualificate come enti territoriali di area vasta, con finalità di sviluppo strategico del territorio, gestione integrata di servizi, infrastrutture e reti di comunicazione e cura delle relazioni istituzionali anche con le aree metropolitane europee. Per Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria la legge detta una disciplina immediatamente applicabile, in attesa della riforma del Titolo V.

Il territorio della città metropolitana coincide, in linea generale, con quello della provincia omonima; è comunque prevista l’iniziativa dei comuni per modifiche circoscrizionali e adesioni, con procedimento ex art. 133 Cost. e possibile intervento sostitutivo del Governo in caso di mancata intesa con la regione. La città metropolitana di Reggio Calabria ha una disciplina speciale di costituzione legata alla scadenza o allo scioglimento degli organi provinciali ed al rinnovo degli organi del comune capoluogo.

Organi, statuto e governance metropolitana

Gli organi della città metropolitana sono sindaco metropolitano, consiglio metropolitano e conferenza metropolitana. Il sindaco metropolitano rappresenta l’ente, convoca e presiede consiglio e conferenza, sovrintende ai servizi e all’esecuzione degli atti. Il consiglio è organo di indirizzo e controllo, propone lo statuto, approva regolamenti, piani, programmi e bilanci. La conferenza ha funzioni propositive e consultive e approva o respinge lo statuto e le modifiche statutarie.

Lo statuto disciplina l’organizzazione dell’ente, le attribuzioni degli organi, il coordinamento dell’azione di governo del territorio metropolitano, i rapporti con comuni e unioni di comuni e le modalità di accordo con comuni esterni al territorio metropolitano. Può inoltre prevedere zone omogenee per specifiche funzioni, con organismi di coordinamento, e regolare forme di organizzazione in comune e avvalimento reciproco di strutture tra città metropolitana, comuni e unioni, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.

Elezione e composizione del consiglio metropolitano

Il sindaco metropolitano coincide di diritto con il sindaco del comune capoluogo. Il consiglio metropolitano è composto dal sindaco e da 24, 18 o 14 consiglieri, a seconda della popolazione della città metropolitana. Dura cinque anni e, in caso di rinnovo del consiglio del comune capoluogo, si procede a nuove elezioni entro 60 giorni dalla proclamazione del nuovo sindaco del capoluogo.

Il consiglio è eletto da sindaci e consiglieri comunali dei comuni della città metropolitana, con voto ponderato in base alla popolazione del comune di appartenenza. Sono previste liste concorrenti, soglie di sottoscrizione, regole di parità di genere nelle liste, presentazione presso l’ufficio elettorale e attribuzione dei seggi con metodo proporzionale ponderato. I seggi vacanti sono attribuiti ai candidati della medesima lista con la maggiore cifra individuale ponderata.

È contemplata, come eventualità, l’elezione diretta del sindaco e del consiglio metropolitano con legge statale, ma solo al ricorrere di condizioni specifiche: articolazione del territorio del comune capoluogo in più comuni, approvazione mediante referendum e istituzione dei nuovi comuni da parte della regione; per le città metropolitane sopra i tre milioni di abitanti è possibile un’alternativa basata su zone omogenee e autonomia amministrativa del capoluogo.

Funzioni delle città metropolitane e rapporti con altri enti

Alle città metropolitane sono attribuite, con risorse proprie e trasferite e nel rispetto dei vincoli di finanza pubblica, le funzioni fondamentali delle province e quelle connesse al riordino provinciale. In particolare svolgono: piano strategico triennale del territorio; pianificazione territoriale generale; organizzazione coordinata dei servizi pubblici di interesse metropolitano; mobilità e viabilità; promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale; promozione e coordinamento dei sistemi di informatizzazione e digitalizzazione.

Restano ferme le funzioni statali e regionali e la possibilità per Stato e regioni di attribuire ulteriori funzioni in attuazione dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza. Le città metropolitane succedono alla provincia omonima in patrimonio, personale e risorse strumentali, con trasferimento esente da oneri fiscali. Il personale trasferito conserva il trattamento economico in godimento fino al prossimo contratto.

Regime economico, gratuità degli incarichi e profili organizzativi

Gli incarichi di sindaco metropolitano, consigliere metropolitano e componente della conferenza metropolitana sono esercitati a titolo gratuito, ferme restando le spese legate allo status degli amministratori previste dal testo unico degli enti locali. È possibile nominare un vicesindaco metropolitano e assegnare deleghe a consiglieri nel rispetto della collegialità.

La legge prevede anche che alle città metropolitane si applichino, per quanto compatibili, le norme del testo unico sugli enti locali e quelle sulla legge n. 131 del 2003.

Province: disciplina generale, organi e funzioni

In attesa della riforma costituzionale, le province sono disciplinate dalla legge, salvo le province autonome di Trento e Bolzano e la Valle d’Aosta. Per le province ordinarie e per quelle con territorio interamente montano e confinanti con Paesi stranieri sono previsti organi esclusivi: presidente della provincia, consiglio provinciale e assemblea dei sindaci.

Il presidente rappresenta l’ente, convoca e presiede consiglio e assemblea, sovrintende ai servizi e agli atti; il consiglio è organo di indirizzo e controllo; l’assemblea dei sindaci ha poteri propositivi, consultivi e di controllo. Lo statuto disciplina l’organizzazione e può prevedere zone omogenee, d’intesa con la regione.

Le province esercitano funzioni fondamentali di area vasta, tra cui pianificazione territoriale provinciale, tutela ambientale per gli aspetti di competenza, pianificazione dei trasporti e gestione delle strade provinciali, programmazione della rete scolastica, raccolta ed elaborazione dati, assistenza tecnico-amministrativa agli enti locali, edilizia scolastica, controllo dei fenomeni discriminatori e promozione delle pari opportunità. Le province montane di confine svolgono anche funzioni ulteriori di sviluppo strategico e relazioni istituzionali con enti territoriali esteri o di regioni speciali confinanti.

Elezione del presidente e del consiglio provinciale

Il presidente della provincia è eletto da sindaci e consiglieri comunali della provincia, dura in carica quattro anni e riceve un’indennità pari a quella del sindaco del comune capoluogo, non cumulabile con quella di sindaco. È eleggibile il sindaco della provincia il cui mandato scada non prima di diciotto mesi dalle elezioni. L’elezione avviene su candidature sottoscritte da almeno il 15% degli aventi diritto al voto, in unica giornata e con voto ponderato.

Il consiglio provinciale è composto da 10, 12 o 16 membri oltre al presidente, in base alla popolazione provinciale, dura due anni ed è eletto da sindaci e consiglieri comunali con liste concorrenti, voto ponderato e regole di presentazione analoghe a quelle metropolitane. Anche qui è prevista una disciplina di riequilibrio di genere, temporaneamente sospesa nei primi cinque anni dalla legge n. 215 del 2012.

I seggi vacanti sono assegnati ai candidati della stessa lista con maggiore cifra individuale ponderata. Il presidente decade se cessa dalla carica di sindaco. È possibile nominare un vicepresidente e attribuire deleghe a consiglieri provinciali.

Regime transitorio delle province

Per la prima applicazione, l’elezione degli organi provinciali è indetta entro il 12 ottobre 2014 per le province i cui organi scadevano nel 2014, oppure entro 90 giorni dalla scadenza o dallo scioglimento anticipato. In caso di rinnovo elettorale dei consigli comunali che facciano superare la soglia del 50% degli aventi diritto al voto, il termine è differito.

In via transitoria, gli organi provinciali in carica alla data di entrata in vigore della legge, o i commissari straordinari, restano in carica a titolo gratuito per l’ordinaria amministrazione e per gli atti urgenti e indifferibili fino all’insediamento dei nuovi organi. Le modifiche statutarie conseguenti alla riforma devono essere approvate entro termini prefissati, con possibile esercizio del potere sostitutivo ex legge n. 131 del 2003 in caso di inerzia.

Riordino delle funzioni provinciali e trasferimenti

La legge stabilisce un ampio processo di riordino delle funzioni non fondamentali delle province. Entro tre mesi dallo вступo in vigore, Stato e regioni individuano in Conferenza unificata le funzioni oggetto di riordino; entro lo stesso termine un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri definisce i criteri per il trasferimento di beni, risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative agli enti subentranti.

Il trasferimento garantisce la continuità dei rapporti di lavoro, conserva posizione giuridica ed economica del personale trasferito e prevede il trasferimento delle corrispondenti risorse. Il subentro comprende anche i rapporti attivi e passivi, il contenzioso e le passività, nonché l’esenzione fiscale per i trasferimenti di proprietà di beni mobili e immobili. Gli effetti del trasferimento non devono generare nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.

Limiti temporali e attualità applicativa

Il testo contiene numerose disposizioni transitorie con scadenze del 2014 e del 2015, molte delle quali riferite all’istituzione effettiva degli organi metropolitani e provinciali, oggi superate nella pratica. Restano invece rilevanti, per la ricostruzione ordinamentale, i principi di assetto delle città metropolitane e delle province, la disciplina delle funzioni fondamentali e il regime dei trasferimenti di funzioni e risorse.