L.R. Lombardia 29/2006

Disciplina lombarda sulle circoscrizioni comunali e provinciali

Il testo unico riordina la normativa regionale della Lombardia in materia di variazioni territoriali e istituzionali di comuni e province. Regola sia i procedimenti per nuovi comuni, fusioni, incorporazioni, distacchi e cambi di denominazione, sia la promozione regionale delle iniziative per nuove province e per la revisione dei confini provinciali.

Ambito di applicazione e oggetto

La disciplina comunale riguarda l’istituzione di nuovi comuni, la fusione di comuni esistenti, il mutamento delle circoscrizioni territoriali e delle denominazioni comunali, oltre alle altre funzioni attribuite alla Regione in materia. Per le province, il testo disciplina l’attività regionale di promozione e coordinamento delle iniziative dei comuni dirette a istituire nuove province o a modificare le circoscrizioni provinciali, nel rispetto dell’articolo 133 della Costituzione.

Tipologie di variazioni comunali

L’istituzione di nuovi comuni può derivare da:

• fusione di due o più comuni contigui;
• istituzione di borgate o aggregazioni territoriali, purché il nuovo comune non scenda sotto i 10.000 abitanti e non determini il superamento in difetto di tale soglia per altri comuni;
• scorporo da aree di intensa urbanizzazione nell’area metropolitana di Milano.

Il mutamento delle circoscrizioni comunali può avvenire per:

• incorporazione di uno o più comuni in un comune contiguo;
• distacco di una frazione o borgata da un comune e aggregazione a un comune contiguo;
• ampliamento del territorio di un comune mediante aggregazione di parti di territorio di uno o più comuni contigui;
• rettifica dei confini.

La denominazione comunale può essere modificata quando cambia la circoscrizione territoriale oppure per esigenze toponomastiche, storiche, culturali o turistiche.

Procedimento per iniziativa comunale e confronto preliminare

L’iniziativa legislativa può essere esercitata dai soggetti previsti dallo Statuto regionale e, su impulso del Presidente della Giunta regionale, anche previa richiesta dei comuni interessati. I consigli comunali adottano una deliberazione preliminare con i contenuti dell’iniziativa e fissano un termine non inferiore a 60 giorni per osservazioni e proposte. Nel medesimo termine devono essere svolti avvisi pubblici, confronti preliminari e, se del caso, acquisiti pareri delle parti sociali ed economiche.

I comuni trasmettono alla struttura regionale competente la deliberazione preliminare e la documentazione richiesta entro 10 giorni dall’approvazione. Se la Regione non formula osservazioni sulle modalità di attivazione entro 60 giorni dal ricevimento dell’ultima deliberazione e della documentazione, i comuni possono deliberare sull’effettuazione del referendum consultivo comunale.

Richiesta degli elettori e casi senza confronto preliminare

Gli elettori residenti nei territori interessati possono chiedere al comune l’attivazione della procedura secondo le modalità di partecipazione previste da statuti e regolamenti comunali. Se la richiesta proviene dalla maggioranza degli elettori residenti, il confronto preliminare non è necessario.

Nei casi di porzioni di territorio prive di residenti aventi diritto al voto, non si svolge referendum consultivo: il consiglio comunale decide sulla base della richiesta e dell’eventuale confronto preliminare.

Referendum consultivo comunale

Il referendum consultivo comunale è preliminare alla richiesta di avvio della procedura legislativa regionale. Se i consigli comunali deliberano di farlo, la votazione deve svolgersi in una domenica entro 180 giorni dalla deliberazione, con manifesti convocati almeno 45 giorni prima.

La consultazione è valida se, in ciascun comune interessato, partecipa almeno il 25% degli aventi diritto e il voto favorevole ottiene la maggioranza dei voti validamente espressi. Per territori senza elettori residenti non si fa luogo a referendum. Se gli aventi diritto non sono più di 50, è ammessa una consultazione semplificata, da svolgersi presso la sede comunale, con spoglio pubblico e verbali entro 10 giorni.

Effetti della consultazione comunale e presentazione della richiesta alla Regione

All’esito della procedura, i consigli comunali possono presentare richiesta al Presidente della Giunta regionale per la promozione dell’iniziativa legislativa e la trasmissione del progetto di legge. La deliberazione finale deve approvare in modo uniforme i contenuti dell’iniziativa e attestare regolarità del confronto preliminare, svolgimento del referendum, raggiungimento del quorum del 25%, assenza di divieto di riproposizione e, se presente, l’eventuale contenzioso.

Se la richiesta comunale ha esito negativo, non può essere ripresentata dagli stessi comuni per 7 anni dalla data del referendum consultivo comunale o regionale.

Ruolo del Presidente della Giunta e pareri degli enti locali

Il Presidente della Giunta regionale, verificati i requisiti formali, trasmette il progetto di legge al Presidente del Consiglio regionale entro 90 giorni dalla richiesta. I comuni interessati, la provincia o la Città metropolitana competente e, per i comuni montani, la comunità montana esprimono un parere entro 30 giorni; decorso il termine, il parere si intende favorevole.

Assunzione dei referendum comunali da parte del Consiglio regionale

Il Consiglio regionale può assumere i referendum consultivi comunali in luogo del referendum regionale, anche per contenere la spesa pubblica. La deliberazione di assunzione è pubblicata sul BURL insieme ai verbali di proclamazione. In caso di assunzione, il referendum consultivo regionale non si effettua, fermo restando l’uso dei criteri di valutazione dei risultati previsti dalla legge.

Referendum consultivo regionale

Se non si assumono i referendum comunali o se l’iniziativa proviene direttamente dalla Regione, il Consiglio regionale delibera il referendum consultivo regionale. La data è fissata con decreto del Presidente della Giunta regionale, di norma in una domenica di ottobre e comunque dopo la scadenza dei termini per i pareri degli enti locali.

La consultazione riguarda, di regola, l’intera popolazione dei comuni interessati, salvo esclusioni motivate da caratteristiche territoriali o demografiche. L’esito è favorevole quando, in ciascun comune interessato, partecipa almeno il 25% degli aventi diritto e il voto favorevole raggiunge la maggioranza dei voti validamente espressi.

Forme semplificate di consultazione regionale

Se gli aventi diritto al voto sono non più di 50, il Consiglio regionale può adottare una consultazione semplificata, da svolgersi presso la sede del comune o dei comuni interessati. Il Presidente della Giunta regionale fissa la data, gli uffici comunali effettuano spoglio e verbalizzazione entro 10 giorni, e il dirigente regionale competente approva modulo di voto, modello di verbale, modalità di convocazione ed eventuali indicazioni operative.

Regole particolari per le incorporazioni

Sono previste regole specifiche per l’incorporazione di più comuni in un comune contiguo o per incorporazioni che rendano contermini comuni inizialmente non contigui. Le schede referendarie devono seguire modelli predisposti in allegato, e le disposizioni possono acquistare efficacia anche per successivi allineamenti territoriali derivanti da altre incorporazioni.

Procedimento legislativo regionale

Ricevuti i pareri e, se del caso, i risultati dei referendum, il Consiglio regionale delibera sulla proposta di legge. Di norma la legge istitutiva del nuovo comune è programmata per entrare in vigore il 1° gennaio dell’anno successivo; tale criterio vale anche per le iniziative promosse dal Presidente della Giunta se la richiesta comunale arriva entro il 1° gennaio.

Nei casi di iniziativa popolare, il progetto di legge deve essere iscritto nel calendario dei lavori entro due mesi dalla proclamazione dei risultati referendari.

Successione nei rapporti e regime transitorio

In caso di nuova istituzione o ampliamento di circoscrizione, il nuovo comune o il comune ampliato subentra nei rapporti giuridici attivi e passivi riferiti al territorio sottratto al comune originario. A domanda degli interessati, e in mancanza d’ufficio, è trasferita una quota proporzionale del personale, con salvaguardia delle posizioni di carriera ed economiche già acquisite.

I provvedimenti amministrativi dei comuni originari restano efficaci fino a quando non intervenga il nuovo comune o il comune ampliato.

Disciplina delle circoscrizioni provinciali

Per le nuove province, l’iniziativa spetta ai comuni destinati a far parte della nuova provincia e può essere esercitata solo se promossa da almeno un terzo dei comuni dell’area interessata. Le deliberazioni devono essere adottate a maggioranza assoluta e contenere elenco dei comuni, popolazione ISTAT, capoluogo e delimitazione cartografica.

I comuni non proponenti sono chiamati ad aderire entro 180 giorni. L’adesione non può essere condizionata o innovativa rispetto alla proposta. Il Presidente della Giunta regionale verifica che vi sia l’adesione della maggioranza dei comuni interessati, rappresentativi anche della maggioranza della popolazione, e trasmette la proposta al Consiglio regionale, che rende il parere entro 60 giorni e lo invia alle Camere.

Revisione delle circoscrizioni provinciali e limiti

Per il mutamento di circoscrizione provinciale, l’iniziativa spetta al comune sul confine interprovinciale o limitrofo. Il consiglio comunale delibera a maggioranza assoluta e può previamente svolgere un referendum consultivo o altre forme di consultazione della popolazione secondo lo statuto comunale. Le deliberazioni sono trasmesse alla Regione e poi al Consiglio regionale per il parere.

Non è ammessa l’istituzione di una nuova provincia con popolazione inferiore a 200.000 abitanti, né il passaggio di un comune a un’altra provincia se ciò riduce la popolazione della provincia originaria sotto tale soglia, salvo obiettive ragioni giustificative indicate negli atti comunali e nel parere regionale.

Spese e finanziamento

Le spese per il confronto preliminare comunale restano a carico dei comuni interessati. Le spese per i referendum consultivi comunali sono rimborsate dalla Regione nei limiti del bilancio e secondo criteri fissati dalla Giunta regionale, previa attestazione dei sindaci sull’assenza di contenzioso o di altre criticità che possano compromettere la regolarità della consultazione.

Il rimborso è previsto anche in caso di esito non favorevole del referendum comunale o di mancato seguito da parte del Presidente della Giunta regionale alla richiesta comunale di avvio, secondo condizioni procedurali specifiche. Il mancato raggiungimento del quorum del 25% non esclude di per sé il rimborso.

Per i referendum consultivi regionali, i materiali sono a carico della Regione e le spese comunali sono rimborsate secondo criteri e limiti stabiliti dalla Giunta regionale. Le stesse regole si applicano anche alle consultazioni regionali semplificate.

Abrogazioni e disciplina residuale

Il testo unico abroga numerose leggi regionali elencate negli allegati, ma conserva gli effetti già prodotti e gli atti adottati sulla base delle leggi abrogate fino alla conclusione dei procedimenti attuativi ancora in corso. Restano inoltre in vigore alcune leggi elencate nell’allegato B.

Ambito territoriale e deprecazione operativa

La disciplina si applica esclusivamente alla Regione Lombardia. Molte disposizioni risultano oggi di utilità limitata perché collegate a procedure di variazione territoriale o a consultazioni relative a specifici eventi amministrativi; tuttavia il quadro procedurale resta il riferimento per eventuali nuove iniziative in materia di circoscrizioni comunali e provinciali nel territorio lombardo.