Ordinanza n. 1278/2026 - Salerno, Sezione 1

Esito

La controversia

Il Comune di Sirignano ha riassunto davanti al TAR, ai sensi dell’art. 11 c.p.a., la controversia originariamente introdotta davanti al giudice ordinario, il quale aveva declinato la giurisdizione ritenendo applicabile la giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di accordi tra pubbliche amministrazioni. Il ricorrente ha chiesto l’accertamento dell’importo residuo dovuto dal Comune di Summonte e la condanna al pagamento di euro 58.987,23, oltre interessi e rivalutazione, quale rimborso delle competenze stipendiali e degli accessori anticipati per il segretario comunale, in forza della convenzione per la gestione associata del servizio di segreteria. Il Comune resistente ha eccepito la mancata presentazione di un rendiconto quale condizione di esigibilità del rimborso, il mancato assolvimento dell’onere della prova del credito e, comunque, l’erroneità e illegittimità delle voci richieste. Il TAR, rilevato d’ufficio un possibile difetto di giurisdizione, ha esaminato la natura della controversia ai fini del conflitto negativo di giurisdizione.

La decisione

Il TAR ha ritenuto che la controversia non riguardi la formazione, conclusione o esecuzione di un accordo tra pubbliche amministrazioni quale oggetto immediato del contendere, né l’esercizio di poteri amministrativi, ma esclusivamente la quantificazione e il pagamento di somme dovute nell’ambito di un rapporto paritetico già instaurato. La domanda concerne infatti un rapporto di debito/credito relativo alla ripartizione delle spese del servizio di segreteria convenzionata e si colloca a valle dell’accordo, senza contestazioni sulla sua validità né deduzione di poteri autoritativi. Pertanto, secondo il criterio del petitum sostanziale, la controversia appartiene alla giurisdizione ordinaria e non alla giurisdizione esclusiva amministrativa prevista dall’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a. Poiché il giudizio davanti al TAR costituiva riproposizione della medesima domanda già proposta davanti al giudice ordinario, il Collegio ha sollevato d’ufficio il conflitto negativo di giurisdizione davanti alle Sezioni Unite della Corte di cassazione. Il giudizio è stato sospeso nelle more della decisione della Cassazione e gli atti sono stati rimessi a quest’ultima per l’individuazione definitiva del giudice munito di giurisdizione.

Norme richiamate

• art. 11 c.p.a.

  «ai sensi dell’art. 11 cod. proc. amm.»

  Disciplina la riassunzione del processo dopo la declinatoria di giurisdizione e consente al giudice successivamente adito di sollevare il conflitto davanti alle Sezioni Unite quando ricorrono i relativi presupposti.

• art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a.

  «accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo e degli accordi fra pubbliche amministrazioni»

  La giurisdizione esclusiva amministrativa opera quando la controversia abbia a oggetto immediato l’accordo e coinvolga l’esercizio di poteri amministrativi; non si estende alle controversie meramente patrimoniali relative a rapporti paritetici sorti a valle dell’accordo.

• art. 79, comma 1, c.p.a.

  «il processo deve essere sospeso ai sensi dell’art. 79, comma 1, cod. proc. amm.»

  Impone la sospensione del giudizio amministrativo quando la definizione della controversia dipende dalla soluzione della questione pregiudiziale relativa alla giurisdizione rimessa alle Sezioni Unite.

• art. 59, commi 1 e 3, l. 69/2009

  «Ai sensi e per gli effetti dell’art. 11, comma 3, cod. proc. amm. e dell’art. 59, comma 3, della legge n. 69 del 2009»

  Consente il sollevamento del conflitto negativo di giurisdizione e la rimessione della questione alle Sezioni Unite della Corte di cassazione per la decisione definitiva.

• art. 30 d.lgs. 267/2000

  «convenzioni ex art. 30 T.U.E.L.»

  Costituisce la base normativa della convenzione tra enti locali per la gestione associata del servizio, ma la sua presenza non determina automaticamente la giurisdizione esclusiva amministrativa sulle successive controversie patrimoniali.

• art. 15 l. 241/1990

  «accordi di programma di cui all’art. 15 della l. n. 241/1990»

  Il precedente richiamato dal giudice ordinario aveva ricondotto le convenzioni tra enti locali alla categoria degli accordi tra pubbliche amministrazioni; il TAR ha precisato che tale qualificazione formale non basta a radicare la giurisdizione amministrativa su una controversia puramente patrimoniale.

Massime di principio

• La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di accordi integrativi o sostitutivi di provvedimenti e di accordi tra pubbliche amministrazioni richiede che la controversia abbia a oggetto immediato l’accordo e che sia collegata all’esercizio di poteri amministrativi; il mero collegamento formale o astratto della lite con un accordo tra enti pubblici non è sufficiente.
• Le controversie relative al pagamento, alla quantificazione o al rimborso di somme dovute nell’esecuzione di un accordo tra pubbliche amministrazioni appartengono alla giurisdizione ordinaria quando riguardano esclusivamente rapporti paritetici di debito e credito, collocati a valle dell’accordo, senza contestazione della sua validità o dell’esercizio di poteri autoritativi.
• Il riparto di giurisdizione deve essere determinato in base al petitum sostanziale: rileva la natura effettiva della posizione dedotta e dell’attività contestata, non la sola materia astrattamente interessata né la qualità pubblica dei soggetti coinvolti.
• Quando il giudice successivamente adito rileva che la domanda riassunta è la stessa già proposta davanti al giudice preventivamente adito, che ha declinato la giurisdizione, e ricorrono gli ulteriori presupposti previsti dalla legge, può sollevare d’ufficio il conflitto negativo di giurisdizione davanti alle Sezioni Unite della Corte di cassazione.
• In presenza di un conflitto negativo di giurisdizione sollevato ai sensi dell’art. 11, comma 3, c.p.a., il giudizio amministrativo deve essere sospeso fino alla decisione delle Sezioni Unite, cui vanno trasmessi gli atti per l’individuazione definitiva del giudice munito di giurisdizione.

Come è indicizzato