Sentenza n. 6280/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società appellante contestava la sentenza del TAR Lazio che aveva respinto il ricorso contro il diniego del GSE relativo alla RVC n. 0033800040917R025. Deduceva violazione e falsa applicazione degli artt. 6 e 10 del d.m. 28 dicembre 2012, dell'art. 13 delle Linee guida di cui alla deliberazione AEEGSI EEN 9/11, degli artt. 3 e 97, comma 2, Cost., dei principi di collaborazione, buona fede e divieto di aggravamento del procedimento, nonché della disciplina sull'autocertificazione e sull'acquisizione d'ufficio. Sosteneva di avere documentato, già durante il procedimento, che gli interventi oggetto della RVC erano distinti da quelli per i quali la committente aveva richiesto la detrazione fiscale del 65%: le fatture agevolate riguardavano una superficie di circa 350 mq, mentre la RVC concerneva altre fatture e una superficie di circa 196 mq. L'appellante censurava inoltre il fatto che il GSE avesse arrestato l'istruttoria per la mancata produzione di documenti non specificamente previsti dalla disciplina vigente all'epoca, senza chiarire l'inidoneità della documentazione trasmessa, svolgere ulteriori verifiche o acquisire d'ufficio le informazioni disponibili. Il GSE sosteneva invece che le fatture relative all'intervento rendicontato contenessero diciture equivoche e che la pratica ENEA e gli ulteriori documenti fossero stati prodotti soltanto con l'istanza di autotutela, dopo il diniego.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello e riformato la sentenza del TAR, annullando il provvedimento di rigetto della RVC. Ha riconosciuto che il GSE dispone del potere-dovere di effettuare controlli e di richiedere integrazioni documentali per verificare i presupposti degli incentivi. Tuttavia, tale potere non consente di fondare il diniego esclusivamente sulla mancata produzione di documenti non specificamente previsti dalla disciplina vigente al momento della domanda, quando il richiedente abbia adempiuto agli obblighi documentali allora stabiliti. Nel caso concreto, la società aveva trasmesso una relazione tecnica, le fatture, la documentazione fotografica, il riferimento alla pratica ENEA e l'indicazione delle fatture e delle superfici escluse dalla RVC perché oggetto di detrazione fiscale. Il GSE non ha spiegato adeguatamente perché tale documentazione fosse insufficiente, non ha disposto un supplemento istruttorio né ha utilizzato i poteri di acquisizione d'ufficio previsti dalla legge. Il diniego è stato quindi ritenuto viziato per difetto di istruttoria e di motivazione, oltre che per l'imposizione ex post di un onere documentale non predeterminato, produttivo di un effetto sorpresa. L'annullamento non comporta il rilascio diretto dell'incentivo: il GSE deve rinnovare l'esercizio del potere conformandosi alla decisione. Le spese del doppio grado sono state compensate per la peculiarità della controversia e le oscillazioni giurisprudenziali.

Norme richiamate

• art. 10 d.m. 28 dicembre 2012, n. 65631

  Prevede il divieto di cumulo dei certificati bianchi con altri incentivi statali; la verifica del requisito deve però avvenire sulla base di obblighi documentali predeterminati e non può giustificare un diniego fondato soltanto sulla mancata produzione ex post di documenti non specificamente previsti.

• art. 16, comma 1, d.m. 11 gennaio 2017, n. 110654

  Richiamato quale disciplina sul meccanismo dei certificati bianchi; il progetto in esame è stato tuttavia ritenuto regolato ratione temporis dal d.m. 28 dicembre 2012.

• art. 13 deliberazione AEEGSI 27 ottobre 2011, EEN 9/11

  Individua la documentazione da trasmettere per verifiche e certificazioni, senza specificare adeguatamente i documenti la cui mancata produzione è stata posta a fondamento del diniego.

• art. 1, comma 2-bis, l. 7 agosto 1990, n. 241

  Impone alla pubblica amministrazione i principi di collaborazione e buona fede; tali principi impediscono di addossare al privato un onere documentale non previsto e di determinare un effetto sorpresa.

• art. 18, comma 2, l. 7 agosto 1990, n. 241

  Richiamato quale base del dovere dell'amministrazione di acquisire d'ufficio informazioni e documenti già disponibili.

• art. 10-bis l. 7 agosto 1990, n. 241

  Disciplina il preavviso di rigetto, nel cui ambito il richiedente deve poter conoscere in modo chiaro le ragioni ostative e fornire utilmente le proprie osservazioni.

• art. 21-nonies l. 7 agosto 1990, n. 241

  Richiamato quale fondamento dell'istanza di annullamento in autotutela presentata dalla società; il GSE non vi ha dato un riscontro chiaro.

• artt. 43, 46, 47, 71 e 72 d.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445

  Richiamati in relazione all'acquisizione d'ufficio, alle dichiarazioni sostitutive e ai relativi controlli, strumenti che il GSE avrebbe potuto utilizzare per completare l'istruttoria.

• art. 34, comma 1, lett. c), c.p.a.

  art. 34, comma 1, lett. c)

  La domanda di adozione del provvedimento favorevole è stata assorbita dall'annullamento; il giudice ha disposto la riedizione del potere, senza sostituirsi al GSE nella valutazione dell'incentivabilità.

Massime di principio

• Il gestore pubblico competente per l'erogazione di incentivi può svolgere approfondimenti istruttori e richiedere documentazione ulteriore rispetto a quella inizialmente prodotta, ma il diniego non può fondarsi esclusivamente sulla mancata produzione di un documento non specificamente previsto dalla disciplina vigente al momento della domanda, quando il richiedente abbia adempiuto agli obblighi documentali allora applicabili.
• L'amministrazione non può imporre ex post al privato un onere documentale non predeterminato dalla legge, dalla regolazione tecnica o dalle regole operative vigenti, facendo discendere dalla sua mancata assoluzione conseguenze sfavorevoli: una simile modalità di esercizio del potere viola i principi di tipicità, tassatività, prevedibilità, collaborazione e buona fede e produce un illegittimo effetto sorpresa.
• Quando la documentazione trasmessa dal richiedente è copiosa ma l'amministrazione la ritiene insufficiente, il diniego deve indicare specificamente le ragioni dell'inadeguatezza; ove necessario, l'amministrazione deve disporre un supplemento istruttorio o acquisire d'ufficio le informazioni disponibili, anziché arrestare l'istruttoria a un mero riscontro formale.
• Il potere di controllo del gestore degli incentivi deve essere esercitato secondo obblighi documentali previamente conoscibili e predeterminati dalla regolazione tecnica. L'annullamento del diniego per difetto di istruttoria e motivazione comporta la riedizione del potere da parte del gestore, non il rilascio automatico dell'incentivo da parte del giudice.

Come è indicizzato