Cassazione Civile, Ordinanza n. 00378/2026 del 07/01/2026

Esito

La controversia

La controversia nasce da un'ingiunzione di pagamento emessa da un Comune per euro 751.321,00 a titolo di sanzioni per violazioni del codice della strada commesse da conducenti di veicoli di proprietà di una società di noleggio senza conducente. La società ha proposto opposizione deducendo, in sintesi, di avere tempestivamente comunicato all'autorità i nominativi dei locatari dei veicoli, sicché i verbali avrebbero dovuto essere notificati ai clienti e non alla società, con conseguente inesistenza o illegittimità del titolo esecutivo nei suoi confronti. Ha sostenuto che, nel regime applicabile, il locatario è il soggetto tenuto a rispondere in solido con il trasgressore e che il locatore non sarebbe obbligato al pagamento, invocando anche la riforma dell'art. 196 c.d.s. del 2021 come norma di interpretazione autentica, retroattiva e più favorevole. Il Tribunale aveva respinto l'opposizione ritenendo che i verbali non opposti fossero divenuti titolo esecutivo e che tali censure dovessero essere fatte valere con impugnazione dei verbali, non con opposizione all'ingiunzione. In cassazione la società ha denunciato violazione di norme sul regime sanzionatorio stradale, omesso esame di fatti decisivi e vizi motivazionali, insistendo sul difetto di legittimazione passiva e sull'asserita necessità di escludere la responsabilità solidale del noleggiatore.

La decisione

La Corte ha ritenuto infondato l'unico motivo di ricorso e ha rigettato il ricorso. Ha affermato, in linea con la propria giurisprudenza recente, che il preteso difetto di legittimazione passiva della società di noleggio doveva essere fatto valere immediatamente, mediante impugnazione dei verbali di contestazione davanti al prefetto o al giudice di pace, per impedirne la definitività. Ha inoltre ribadito che la notificazione del verbale di accertamento non è presupposto di esistenza del titolo esecutivo, ma fatto costitutivo del diritto dell'amministrazione alla riscossione; perciò, i vizi relativi alla notificazione o alla mancata impugnazione del verbale non possono essere recuperati con opposizione all'ingiunzione. La Corte ha escluso la retroattività dello ius superveniens del 2021, osservando che in materia di sanzioni amministrative non opera il principio di retroattività della legge più favorevole, non essendo la sanzione in esame sostanzialmente penale secondo i criteri Engel. Ha condannato la ricorrente alle spese di legittimità e, in quanto il ricorso è stato deciso in conformità alla proposta ex art. 380-bis c.p.c., anche alle ulteriori somme previste dall'art. 96, commi 3 e 4, c.p.c., oltre all'ulteriore contributo unificato se dovuto.

Norme richiamate

• art. 3 r.d. n. 639 del 1910

  richiamato come base normativa dell'opposizione all'ingiunzione di pagamento

• art. 7 d.lgs. n. 150 del 2011

  richiamato tra le norme invocate dalla ricorrente nel ricorso

• artt. 201, 203, 204-bis, 205, 206 d.lgs. n. 285 del 1992

  richiamati per contestare la disciplina della notificazione e dell'impugnazione dei verbali di violazione stradale

• art. 196 d.lgs. n. 285 del 1992

  la Corte ne conferma l'interpretazione nel senso che il locatore/noleggiatore resta soggetto obbligato solidalmente, oltre al trasgressore e agli altri soggetti previsti dalla norma

• art. 84 d.lgs. n. 285 del 1992

  richiamato per sostenere la disciplina della locazione di veicoli senza conducente e il ruolo del locatario

• art. 1, comma 1, lett. g-ter, d.l. n. 121 del 2021, conv. in l. n. 156 del 2021

  ritenuto non applicabile retroattivamente nel presente giudizio, perché in materia di sanzioni amministrative non opera la retroattività della legge più favorevole

• art. 380-bis c.p.c.

  richiamato per la definizione del giudizio sulla base della proposta del consigliere delegato

• art. 380-bis.1 c.p.c.

  richiamato per la fissazione dell'adunanza in camera di consiglio

• art. 51, comma 1, n. 4 c.p.c.

  richiamato nella parte relativa alla dedotta incompatibilità del consigliere relatore, esclusa dalla Corte

• art. 52 c.p.c.

  richiamato nella parte relativa alla dedotta incompatibilità del consigliere relatore, esclusa dalla Corte

• art. 360 nn. 3 e 5 c.p.c.

  indicato come parametro formale dei motivi di ricorso per violazione di legge e omesso esame di fatti decisivi

• art. 196, comma 1, seconda parte, c.d.s.

  la Corte esclude che la modifica del 2021 abbia efficacia retroattiva nel caso concreto e ribadisce che il locatore è soggetto obbligato solidalmente

• art. 201, comma 5, c.d.s.

  la notificazione del verbale non è presupposto di esistenza del titolo esecutivo, ma fatto costitutivo del diritto dell'amministrazione a riscuotere

• art. 203 c.d.s.

  indicato come mezzo di impugnazione del verbale innanzi al prefetto

• art. 204-bis c.d.s.

  indicato come mezzo di impugnazione del verbale davanti al giudice di pace

• art. 96, commi 3 e 4, c.p.c.

  applicato per la condanna della ricorrente a una somma equitativa in favore della controparte e a una somma in favore della cassa delle ammende

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115 del 2002

  comporta l'obbligo di versare un ulteriore importo a titolo di contributo unificato se dovuto

• art. 7 CEDU

  richiamato dalla ricorrente per sostenere la retroattività della legge penale più mite, ma non accolto dalla Corte nel contesto delle sanzioni amministrative

Massime di principio

• In materia di sanzioni amministrative per violazioni del codice della strada, il verbale di accertamento non impugnato nei termini diviene definitivo e le doglianze attinenti alla sua legittimità o alla soggettiva riferibilità della sanzione devono essere fatte valere con l'impugnazione del verbale, non tramite opposizione successiva all'ingiunzione o alla cartella.
• La notificazione del verbale di accertamento costituisce un fatto costitutivo del diritto dell'amministrazione alla riscossione coattiva, ma non è un requisito di esistenza del titolo esecutivo: i vizi della notificazione incidono sull'azione dell'amministrazione e non consentono di agire con opposizione all'esecuzione per rimettere in discussione un verbale ormai definitivo.
• La disciplina della solidarietà prevista dall'art. 196 c.d.s. va interpretata sistematicamente: il locatore di veicoli senza conducente resta soggetto obbligato in via solidale secondo il regime vigente ratione temporis, mentre l'eventuale questione dell'applicabilità soggettiva della norma deve essere sollevata tempestivamente contro il verbale di contestazione.
• In materia di sanzioni amministrative non opera, di regola, il principio della retroattività della legge più favorevole; pertanto, le modifiche normative sopravvenute non incidono sui rapporti ormai definiti se la sanzione non è qualificabile come sostanzialmente penale secondo i criteri elaborati dalla giurisprudenza sovranazionale.
• L'opposizione all'ingiunzione non può essere utilizzata per recuperare eccezioni relative alla mancata impugnazione del verbale o al difetto di legittimazione passiva che avrebbero dovuto essere fatte valere nei rimedi tipici e nei termini di legge.

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