Cassazione Civile, Ordinanza n. 25566/2026 del 18/09/2026

Esito

La controversia

La controversia riguarda il provvedimento della Commissione regionale per il patrimonio culturale del Veneto del 23 marzo 2021, che aveva previsto che le esigenze di tutela connesse alla dichiarazione della zona di Monte Berico, in provincia di Vicenza, come zona monumentale di interesse storico nazionale in forza del r.d. n. 30 del 17 gennaio 1935, fossero soddisfatte mediante la valutazione propria dell’autorizzazione paesaggistica. La zona comprende un immobile di proprietà del controricorrente. Il Consiglio di Stato, accogliendo l’appello del proprietario e riformando la decisione del TAR per il Veneto, aveva annullato in parte il provvedimento, ritenendo che gli effetti provvedimentali della dichiarazione del 1935 fossero rimasti fermi nonostante l’abrogazione formale del regio decreto e che la tutela paesaggistica non fosse idonea a sostituire quella prevista per i beni culturali. Il Comune ha proposto ricorso per cassazione con due motivi. Con il primo ha dedotto eccesso di potere giurisdizionale per invasione della discrezionalità amministrativa, sostenendo che il Consiglio di Stato avrebbe imposto ope iudicis un vincolo culturale generalizzato sugli immobili della zona, in violazione degli artt. 10, 12, 13 e 14 del d.lgs. n. 42/2004. Con il secondo ha dedotto eccesso di potere giurisdizionale per travisamento ed erronea applicazione dell’art. 1, comma 2, del d.P.R. n. 248/2010 e per applicazione di una norma abrogata, assumendo che il giudice amministrativo avesse sostanzialmente perpetuato la vigenza del r.d. n. 30/1935. Il Ministero della Cultura, la Soprintendenza competente e la Commissione regionale si sono costituiti con controricorso e hanno proposto ricorso incidentale adesivo, con due motivi corrispondenti: il primo per invasione della sfera del legislatore, avendo il Consiglio di Stato attribuito efficacia a una norma abrogata; il secondo per invasione della sfera amministrativa e della competenza ministeriale in materia di imposizione del vincolo culturale. Il proprietario ha resistito. Il Procuratore generale ha concluso per l’inammissibilità dei ricorsi.

La decisione

Le Sezioni Unite hanno rigettato sia il ricorso principale del Comune sia il ricorso incidentale delle amministrazioni. I motivi del Comune e il secondo motivo incidentale, relativi all’asserita invasione della discrezionalità amministrativa, sono stati ritenuti infondati: il Consiglio di Stato non ha effettuato una valutazione di opportunità né si è sostituito all’amministrazione, ma ha verificato la legittimità del provvedimento sulla base dell’interpretazione delle fonti e ha rilevato l’incongruenza dello strumento paesaggistico rispetto alla qualificazione storico-culturale attribuita alla zona. È rimasto possibile per l’amministrazione competente intervenire successivamente, anche revocando gli effetti provvedimentali salvaguardati e procedendo a una diversa qualificazione del bene secondo le proprie valutazioni. Sono stati ritenuti infondati anche il secondo motivo principale e il primo motivo incidentale, relativi all’invasione della sfera legislativa: il Consiglio di Stato ha svolto un’attività interpretativa del r.d. n. 30/1935 e dell’art. 1, comma 2, del d.P.R. n. 248/2010, qualificando il regio decreto come atto provvedimentale e ritenendo conservati i suoi effetti provvedimentali; l’eventuale errore nell’interpretazione resta un vizio interno alla giurisdizione e non integra, di per sé, eccesso di potere giurisdizionale. La Corte ha precisato che non ricorreva l’inammissibilità prospettata dal Procuratore generale, poiché i vizi denunciati erano astrattamente plausibili, ma insussistenti nel caso concreto. Spese integralmente compensate per la complessità delle questioni e l’alternato esito dei giudizi di merito. Dichiarata la sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente principale e dei ricorrenti incidentali, dell’ulteriore contributo unificato, ove dovuto, ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115/2002.

Norme richiamate

• art. 111, comma 8, Cost.

  l’eccesso di potere giurisdizionale, in forma di sconfinamento nella sfera del merito, ai sensi dell'art. 111, comma 8, Cost., è configurabile soltanto quando l’indagine svolta dal giudice amministrativo, eccedendo i limiti del riscontro di legittimità del provvedimento impugnato, diviene strumentale a una diretta e concreta valutazione dell’opportunità e convenienza dell’atto, ovvero quando la decisione finale, pur nel rispetto della formula dell’annullamento, esprime la volontà dell’organo giudicante di sostituirsi a quella dell’amministrazione, procedendo il giudice a un sindacato di merito con una pronunzia avente il contenuto sostanziale e l’esecutorietà propria del provvedimento sostituito, senza salvezza degli ulteriori provvedimenti dell’autorità amministrativa.

  L’eccesso di potere giurisdizionale per sconfinamento nel merito ricorre quando il giudice amministrativo compie una valutazione concreta di opportunità o sostituisce la propria decisione a quella dell’amministrazione; non basta che interpreti le norme o controlli la legittimità dell’atto.

• art. 362, comma 1, c.p.c.

  non è ravvisabile una questione involgente la giurisdizione là dove si sia in presenza di una attività interpretativa – senza che assuma rilievo, a tali fini, l'esito dell'interpretazione –, nessun eccesso essendo configurabile là dove emerga, con evidenza, che un’interpretazione sia stata svolta: questa (perché effettiva e non già perché condivisibile), al tempo stesso in cui fa emergere l’inconsistenza dell’ipotesi di eccesso di potere, preclude alle Sezioni Unite il sindacato sui suoi risultati.

  Il ricorso per cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione non consente di sindacare il risultato dell’attività interpretativa del giudice speciale: se vi è stata effettiva interpretazione, l’eventuale errore resta estraneo ai limiti esterni della giurisdizione.

• art. 1, comma 2, d.P.R. n. 248/2010

  il Consiglio di Stato si sia unicamente limitato a interpretare il regio decreto n. 30/1935 alla stregua di un atto di natura provvedimentale (in quanto destinato a incidere su un singolo bene e, dunque, una situazione particolare, senza alcuna vocazione normativa caratterizzabile da generalità e astrattezza), sì che i relativi effetti provvedimentali (nella specie consistiti nell’attribuzione, alla zona monumentale di Monte Berico, di una determinata qualificazione giuridicamente rilevante, quale quella di bene di rilevanza storico-culturale) sarebbero stati fatti salvi dall’art. 1, co. 2, del d.P.R. n. 248/2010 (secondo l’interpretazione propriamente datane dal Consiglio di Stato).

  La Corte considera che il giudice amministrativo abbia interpretato la disposizione nel senso che la formale abrogazione del regio decreto non ha eliminato gli effetti provvedimentali che esso aveva prodotto, inclusa la qualificazione storico-culturale della zona; la correttezza di tale interpretazione non è sindacabile come questione di giurisdizione.

• art. 10, comma 3, lett. d), d.lgs. n. 42/2004

  La disposizione è menzionata nella descrizione della censura incidentale, ma la Corte non ne offre un’interpretazione autonoma né fonda su di essa la ratio decidendi.

• artt. 10, 12, 13 e 14 d.lgs. n. 42/2004

  Le disposizioni sono richiamate come norme che il Comune assume violate, ma la Corte decide i motivi sul perimetro del sindacato di giurisdizione e non ne fornisce una specifica interpretazione.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002

  Dichiara la sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente principale e dei ricorrenti incidentali, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello, ove dovuto, per il ricorso principale e per il ricorso incidentale, a norma del comma 1-quater, dell’art. 13 del d.p.r. n. 115/2002.

  In seguito al rigetto dei ricorsi, la Corte dichiara sussistenti i presupposti processuali per il versamento dell’ulteriore contributo unificato, ove dovuto, da parte del ricorrente principale e dei ricorrenti incidentali.

Massime di principio

• L’eccesso di potere giurisdizionale del giudice amministrativo per sconfinamento nel merito sussiste quando il giudice valuta direttamente l’opportunità o la convenienza dell’atto, oppure si sostituisce all’amministrazione determinando in concreto il contenuto del provvedimento senza lasciare salvi gli ulteriori provvedimenti amministrativi.
• Non integra eccesso di potere giurisdizionale l’errata interpretazione di norme sostanziali o processuali, né la verifica di requisiti oggettivamente riscontrabili nell’ambito del controllo di legittimità: tali eventuali errori attengono ai limiti interni della giurisdizione.
• L’invasione della sfera legislativa, deducibile come motivo inerente alla giurisdizione, ricorre quando il giudice applica una norma da lui creata; non ricorre per il solo fatto che il giudice interpreti una disposizione, anche sistematicamente o in modo estensivo, né quando l’esito interpretativo sia contestato come erroneo.
• Per distinguere l’interpretazione giudiziale dalla produzione normativa occorre che la decisione sia riconoscibile come attività interpretativa di disposizioni o fonti esistenti; l’eventuale errore interpretativo resta allora interno alla giurisdizione e non è sindacabile dalle Sezioni Unite ai sensi dell’art. 111, comma 8, Cost.

Come è indicizzato