Cassazione Civile, Ordinanza n. 13762/2025 del 22/05/2025

Esito

La controversia

Una banca aveva convenuto un comune per ottenere il pagamento del compenso relativo alla prosecuzione del servizio di tesoreria dopo la scadenza della convenzione originaria, stipulata nel 2011. La banca sosteneva che la convenzione fosse cessata definitivamente al 31 dicembre 2014, che il servizio fosse poi proseguito in assenza di valide pattuizioni contrattuali e che, quindi, le prestazioni rese dopo tale data dovessero essere retribuite secondo condizioni economiche diverse comunicate al comune con nota del 23 novembre 2015; in subordine chiedeva l'indennizzo per ingiustificato arricchimento. Il comune, invece, eccepiva il difetto di giurisdizione del giudice contabile in favore del giudice ordinario e, nel merito, sosteneva che il rapporto fosse proseguito per effetto di proroga tecnica alle condizioni della convenzione originaria. La Corte dei conti aveva dichiarato il difetto di giurisdizione ritenendo competente il giudice amministrativo; il TAR, investito della riassunzione, ha sollevato conflitto negativo sostenendo che la domanda avesse contenuto meramente patrimoniale e dovesse andare al giudice ordinario. La Cassazione ha invece ritenuto che la controversia non fosse limitata al solo pagamento del corrispettivo, ma coinvolgesse la qualificazione del rapporto, la durata della concessione e la legittimità degli atti di proroga tecnica adottati dal comune, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo.

La decisione

La Corte di cassazione, a sezioni unite, ha risolto il conflitto negativo di giurisdizione affermando che la controversia appartiene alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Ha ritenuto che il servizio di tesoreria integri una concessione di pubblico servizio e che, nel caso concreto, la domanda della banca investisse non solo il pagamento di un corrispettivo, ma anche la qualificazione del rapporto come prosecuzione di fatto oppure come proroga tecnica, la durata della convenzione e la legittimità dei provvedimenti comunali di proroga. Per questo la lite non aveva contenuto meramente patrimoniale e non rientrava nella riserva al giudice ordinario per indennità, canoni e altri corrispettivi. Le spese della fase sono state rimesse al giudice del merito.

Norme richiamate

• art. 172, lett. d), codice di giustizia contabile

  esclude la giurisdizione contabile quando la controversia non riguarda il rapporto di dare-avere derivante dal maneggio di denaro pubblico dell'agente contabile.

• art. 133, comma 1, lett. c), codice del processo amministrativo

  attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie in materia di pubblici servizi, salvo quelle aventi contenuto meramente patrimoniale concernenti indennità, canoni e altri corrispettivi.

• art. 11, comma 3, codice del processo amministrativo

  consente la proposizione del conflitto negativo di giurisdizione nel giudizio riassunto davanti al giudice indicato come competente.

• art. 5 cod. proc. civ.

  la giurisdizione si determina in base alla domanda, al petitum sostanziale e alla causa petendi, cioè alla natura intrinseca della posizione soggettiva dedotta in giudizio.

• art. 2041 c.c.

  richiamato dalla banca solo in via subordinata come fondamento dell'azione di indennizzo per ingiustificato arricchimento.

Massime di principio

• Nel riparto di giurisdizione conta la sostanza della domanda, non la sola qualificazione formale delle conclusioni: occorre verificare il petitum sostanziale e la causa petendi alla luce dei fatti allegati.
• Nelle controversie relative a concessioni di pubblici servizi, la giurisdizione ordinaria per indennità, canoni o corrispettivi opera solo se la lite ha contenuto meramente patrimoniale e non coinvolge l'esercizio di poteri pubblicistici o la verifica dell'assetto del rapporto concessorio.
• Se la domanda del concessionario implica l'accertamento della durata del rapporto, della sua esistenza, della sua rinnovazione o della legittimità di atti di proroga tecnica, la controversia resta attratta nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
• La contestazione sulla debenza del compenso può spettare al giudice ordinario solo quando prescinda da questioni sul contenuto, sulla validità o sulla prosecuzione autoritativa del rapporto concessorio.

Come è indicizzato