Cassazione Civile, Ordinanza n. 24261/2023 del 09/08/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce da un appalto per la ristrutturazione di una malga. L'appaltatore aveva ottenuto un decreto ingiuntivo per il pagamento di lavori aggiuntivi eseguiti oltre il contratto, asseritamente su ordine verbale del tecnico comunale e dell'assessore ai lavori pubblici, senza forma scritta. Il Tribunale aveva revocato il decreto ritenendo nullo il rapporto per difetto di forma scritta. La Corte d'appello, invece, aveva riformato la decisione e rigettato l'opposizione del Comune. Il Comune ha proposto ricorso per cassazione con sei motivi: (1) violazione delle norme sugli appalti pubblici e omesso esame di fatto decisivo, sostenendo che la mancata iscrizione delle riserve nei documenti contabili comportasse decadenza dal diritto al pagamento dei lavori extra contratto; (2) violazione degli artt. 115 c.p.c. e 2041-2042 c.c., oltre omesso esame, per avere la Corte d'appello ritenuto provata la conoscenza comunale dei lavori aggiuntivi; (3) violazione di norme sugli appalti e sull'azione di arricchimento, deducendo che non fosse esperibile l'azione ex art. 2041 c.c. perché il direttore dei lavori sarebbe stato il soggetto responsabile; (4) violazione degli artt. 91 e 92 c.p.c. sulle spese; (5) omessa pronuncia sulla domanda di restituzione di quanto già pagato dal Comune; (6) omessa pronuncia sull'inapplicabilità degli interessi moratori.

La decisione

La Corte di cassazione ha accolto i primi tre motivi del ricorso e ha dichiarato assorbiti gli altri. Ha affermato che nei contratti della pubblica amministrazione la forma scritta è richiesta ad substantiam, con nullità rilevabile d'ufficio e non sanabile con comportamenti concludenti. Ha inoltre ribadito che, negli appalti pubblici, i lavori aggiuntivi extra-contratto possono essere compensati solo se oggetto di tempestiva riserva; in difetto di riserva e di valida pattuizione scritta, non è esperibile l'azione di indebito arricchimento, che ha carattere residuale e richiede la sussidiarietà, valutata in astratto. La Corte ha richiamato anche la disciplina contabile degli enti locali che, per violazione delle regole di spesa, sposta la responsabilità del rapporto verso il funzionario/amministratore che ha impegnato la spesa irregolarmente. La sentenza impugnata è stata cassata con rinvio alla Corte d'appello di Trento, anche per le spese del giudizio di legittimità.

Norme richiamate

• art. 360 c.p.c.

  norma invocata per denunciare violazioni di legge e omesso esame di fatti decisivi; la Corte ha esaminato i motivi sotto tali profili

• art. 113 c.p.c.

  richiamato dal ricorrente tra le norme asseritamente violate

• art. 115 c.p.c.

  richiamato dal ricorrente tra le norme asseritamente violate in tema di valutazione della prova

• art. 112 c.p.c.

  richiamato per dedurre omessa pronuncia su domande restitutorie e sugli interessi moratori

• artt. 2041-2042 c.c.

  l'azione di arricchimento senza causa è residuale e inammissibile quando il preteso pregiudizio possa essere fatto valere con altra azione esperibile in astratto; richiede il requisito della sussidiarietà

• art. 17 r.d. n. 2440 del 1923

  nei contratti della P.A. la forma scritta è prescritta ad substantiam; la sua mancanza comporta nullità rilevabile d'ufficio e non sanabile

• art. 1362 c.c.

  la volontà dell'ente pubblico deve risultare dal testo contrattuale e dai canoni ermeneutici ordinari, non da atti preparatori o unilaterali successivi

• art. 97 Cost.

  la forma scritta nei contratti pubblici è collegata ai principi di imparzialità e buon andamento e alla tutela delle risorse pubbliche

• art. 23 d.l. n. 66 del 1989

  ha introdotto un sistema che imputa al funzionario/amministratore gli effetti degli atti compiuti in violazione delle regole contabili; il rapporto non si perfeziona nei confronti della P.A.

• art. 191 d.lgs. n. 267/2000

  norma oggi sostitutiva del precedente art. 23 d.l. n. 66/1989 sulle spese degli enti locali prive di impegno contabile

• art. 91 c.p.c.

  richiamato nel motivo sulle spese di lite

• art. 92 c.p.c.

  richiamato nel motivo sulla compensazione delle spese

• art. 2042 c.c.

  la sussidiarietà dell'azione di arricchimento esclude la sua proponibilità se l'attore poteva agire in via contrattuale contro il funzionario che ha commissionato i lavori

• art. 2697 c.c.

  non espressamente citato ma implicito nei temi probatori; non inserito come norma autonoma

Massime di principio

• Nei contratti stipulati dalla pubblica amministrazione, la volontà negoziale deve risultare da un atto scritto valido ad substantiam; in assenza di tale forma il contratto è nullo, la nullità è rilevabile d'ufficio e non può essere sanata da comportamenti concludenti o da atti unilaterali esterni al documento contrattuale.
• Negli appalti pubblici, i lavori extra-contratto possono essere compensati solo se l'appaltatore abbia tempestivamente iscritto la relativa riserva; l'omessa riserva, unita alla mancanza di un valido accordo scritto, preclude la pretesa di pagamento nei confronti dell'ente.
• L'azione generale di arricchimento ha natura residuale e non è proponibile quando il pregiudizio possa essere fatto valere, anche solo in astratto, mediante un'altra azione esperibile contro un diverso soggetto, come il funzionario o amministratore che abbia impegnato la spesa fuori dalle regole contabili.
• La disciplina delle spese degli enti locali compiute in violazione delle regole contabili sposta gli effetti del rapporto nella sfera del funzionario o amministratore che ha consentito l'acquisizione della prestazione, escludendo la riferibilità diretta dell'obbligazione alla pubblica amministrazione.

Come è indicizzato