Cassazione Civile, Sentenza n. 17309/2020 del 19/08/2020

Esito

La controversia

Impugnazione delle ordinanze-ingiunzioni nn. 42, 49 e 47 del 18-19 ottobre 2012 con cui la Provincia aveva irrogato sanzioni pecuniarie ad Acquedotto Pugliese per violazione dell'art. 133, commi 1 e 2, del d.lgs. n. 152/2006: assenza di autorizzazione agli scarichi e superamento dei valori limite di emissione (Allegato 5) relativamente agli impianti di depurazione di San Vito dei Normanni, Carovigno e Torre Santa Susanna. La ricorrente sosteneva che l'approvazione del progetto di adeguamento degli impianti da parte del Commissario Delegato, ai sensi dell'o.P.C.m. n. 3271/2003, avesse sostituito l'autorizzazione preventiva all'esercizio degli scarichi, escludendo la responsabilità; in subordine invocava l'indefettibilità del servizio di depurazione e l'esimente della buona fede rispetto al superamento dei limiti.

La decisione

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso, ritenendo fondato il primo motivo: l'art. 2, comma 2, dell'o.P.C.m. n. 3271/2003 va interpretato nel senso che l'approvazione dei progetti da parte del Commissario Delegato sostituisce "ad ogni effetto" l'autorizzazione preventiva all'esercizio degli impianti e degli scarichi anche con riferimento agli impianti preesistenti inseriti nei programmi di adeguamento. Poiché lo stato di emergenza (istituito nel 1994 e ripristinato con d.P.C.m. 28 gennaio 2011 fino al 31 dicembre 2011) copriva il periodo degli accertamenti del 2011, l'attività di gestione degli impianti nel periodo contestato è stata ritenuta legittima. Perciò la Corte ha cassato la sentenza della Corte d'appello, deciso nel merito e annullato le ordinanze-ingiunzioni nn. 42, 47 e 49 del 18-19 ottobre 2012; le spese di lite sono compensate.

Norme richiamate

• o.P.C.m. n. 3271 del 2003, art. 2, comma 2

  L'approvazione dei progetti da parte del Commissario Delegato sostituisce ad ogni effetto i visti i pareri, le autorizzazioni e le concessioni di organi regionali, provinciali e comunali, l'autorizzazione preventiva all'esercizio degli impianti e degli scarichi...

  La Corte ha interpretato tale disposizione nel senso che l'approvazione del progetto sostituisce l'autorizzazione agli scarichi "ad ogni effetto" anche per impianti preesistenti inseriti nei programmi di adeguamento durante lo stato di emergenza

• d.lgs. n. 152 del 2006 (Testo unico ambiente), art. 133, commi 1 e 2

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Norma sanzionatoria invocata dalla Provincia per mancata autorizzazione e superamento dei limiti di emissione; la Corte ha ritenuto che il regime derogatorio previsto dall'o.P.C.m. abbia escluso l'applicabilità delle sanzioni per il periodo coperto dallo stato di emergenza

• d.P.C.m. 27 ottobre 1994 (dichiarazione di stato di emergenza per la Regione Puglia)

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Atto che ha dato avvio alla situazione emergenziale che ha poi autorizzato poteri speciali e misure derogatorie sulla materia ambientale nella Regione Puglia

• o.P.C.m. 8 novembre 1994 (nomina Commissario Delegato)

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Provvedimento che ha attribuito al Commissario Delegato i poteri straordinari, tra cui l'approvazione dei progetti con efficacia sostitutiva

• d.P.C.m. 16 luglio 2010 (revoca dello stato di emergenza)

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Atto che revocò temporaneamente lo stato di emergenza; rilevante nel quadro cronologico perché lo stato fu poi ripristinato

• d.P.C.m. 28 gennaio 2011 (ripristino dello stato di emergenza fino al 31/12/2011)

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Ripristino che ha ricomprenso le attività "in deroga" e ha autorizzato la prosecuzione del servizio di depurazione in deroga alla normativa ambientale fino al 31 dicembre 2011, dunque coprendo il periodo degli accertamenti

• L. n. 225 del 1992, art. 5

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Norma istitutiva del Servizio Nazionale della Protezione Civile; richiamata per qualificare le ordinanze commissariali come "ordinanze libere" con efficacia derogatoria nei limiti costituzionali e dei principi generali

• L. n. 689 del 1981, artt. 3 e 4

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Norme in tema di responsabilità e attenuanti/sanzioni amministrative; invocate dalla ricorrente per chiedere il riconoscimento dell'esimente della buona fede e dell'indefettibilità del servizio, ma assorbite dalla decisione sulla deroga emergenziale

• Codice di procedura civile, artt. 370, 378, 380-bis; legge n.197/2016 (conversione d.l. n.168/2016)

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Richiamate nella fase preliminare sul tema dell'ammissibilità delle memorie difensive della parte intimata: la Corte ha escluso ammissibilità della memoria depositata dalla Provincia perché non giustificata dal rinvio e dalla ripresa della discussione orale

Massime di principio

• In presenza di uno stato di emergenza dichiarato e operante, i provvedimenti commissariali che prevedono l'approvazione dei progetti possono sostituire "ad ogni effetto" le autorizzazioni amministrative ordinarie (compresa l'autorizzazione agli scarichi), anche con riguardo ad impianti preesistenti inclusi nei programmi di adeguamento
• La copertura temporale dello stato di emergenza (anche se sospeso e poi ripristinato) è determinante: se il periodo degli accertamenti ricade nella vigenza della deroga, le sanzioni amministrative basate sulla normativa ordinaria possono essere escluse
• Le "ordinanze libere" adottate in base a poteri emergenziali hanno efficacia derogatoria nei limiti costituzionali e dei principi generali e non sono vincolate dalle norme amministrative ordinarie quando la fonte emergenziale lo prevede espressamente
• L'invocazione della buona fede o dell'indefettibilità del servizio non è automaticamente sufficiente a escludere responsabilità amministrativa se non sussiste un regime derogatorio che legittimi l'operato
• Questioni di giudicato tra le stesse parti in procedimenti diversi non producono automaticamente preclusione (res judicata esterna) rispetto a un'opposizione a sanzione amministrativa relativa a un rapporto autonomo
• Sul piano processuale, le regole sul deposito di memorie e controricorsi devono essere osservate: la parte formalmente intimata che non ha depositato controricorso ha limiti nel depositare memorie tardive, salvo specifiche previsioni che ammettano il deposito