Sentenza n. 152/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

L’Autorità ha agito ai sensi dell’art. 21-bis della legge n. 287/1990 per accertare l’illegittimità dell’inerzia del Comune, che non aveva adottato gli atti deliberativi previsti dagli artt. 5, 7 e 8 del d.lgs. n. 175/2016 (T.U.S.P.) né li aveva trasmessi all’Autorità, nonostante il parere motivato del 6 novembre 2024. L’operazione riguardava l’acquisizione dell’intero capitale di Euroscavi s.r.l. da parte di Lecher Analisi e Ricerche s.r.l., controllata da V.E.R.I.T.A.S. s.p.a., società partecipata da cinquantuno Comuni e qualificata come società quotata e in house. L’Autorità sosteneva che la natura quotata di V.E.R.I.T.A.S. non esonerasse i Comuni soci dagli obblighi del T.U.S.P., inclusi l’adozione di una deliberazione consiliare, la motivazione analitica sulla necessità, convenienza economica e sostenibilità finanziaria dell’operazione e la trasmissione dell’atto all’Autorità e alla Corte dei conti. I Comuni e V.E.R.I.T.A.S. eccepivano l’inammissibilità dell’azione, sostenendo che l’art. 21-bis consentisse soltanto l’impugnazione di atti e non l’azione avverso il silenzio, che mancasse un obbligo azionabile a provvedere e che l’operazione già perfezionata rendesse inutile l’adozione successiva della deliberazione. Nel merito sostenevano inoltre l’inapplicabilità degli artt. 5, 7 e 8 T.U.S.P. alle amministrazioni socie di società quotate e la natura meramente organizzativa interna dell’acquisizione.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari e ha ritenuto ammissibile l’azione dell’Autorità ai sensi dell’art. 21-bis della legge n. 287/1990 anche nella forma dell’azione avverso il silenzio e di condanna a provvedere. La legittimazione straordinaria dell’Autorità, pur non costituendo un controllo generalizzato di legittimità, comprende tutti i rimedi processuali necessari a tutelare la concorrenza e il mercato, anche contro comportamenti omissivi che impediscano i controlli previsti dalla legge. L’eventuale inefficacia del contratto prevista dall’art. 8, comma 2, T.U.S.P. non elimina l’interesse all’adozione della deliberazione, poiché non può consentire all’amministrazione di sottrarsi ai controlli mediante la semplice omissione dell’atto presupposto. Nel merito, il ricorso è stato accolto. Il TAR ha interpretato l’art. 1, comma 5, T.U.S.P. nel senso che l’esonero dagli obblighi del Testo unico opera soltanto per le disposizioni direttamente rivolte alle società quotate, non per gli obblighi gravanti sulle amministrazioni pubbliche socie. Pertanto, anche quando l’acquisizione indiretta avvenga tramite una società quotata o una sua controllata, le amministrazioni devono adottare una deliberazione conforme agli artt. 5, 7 e 8 T.U.S.P., motivata analiticamente sulla necessità della partecipazione per il perseguimento delle finalità istituzionali, sulla convenienza economica, sulla sostenibilità finanziaria e sulla compatibilità con efficienza, efficacia ed economicità, trasmettendola all’AGCM e alla Corte dei conti. L’obbligo è stato ritenuto tanto più stringente perché V.E.R.I.T.A.S. opera secondo il modello in house ed è soggetta al controllo analogo congiunto dei Comuni soci; l’acquisizione da parte di una sua controllata costituiva quindi una decisione significativa non autonomamente assumibile dalla società. Il TAR ha dichiarato illegittima l’inerzia del Comune, ha annullato l’eventuale nota di riscontro negativo e ha ordinato al Comune di adottare, entro sessanta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza, la deliberazione di approvazione dell’operazione, analiticamente motivata, e di trasmetterla all’Autorità. Le spese sono state compensate per la novità e peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 21-bis l. 287/1990

  l’Autorità garante della concorrenza e del mercato è legittimata ad agire in giudizio contro gli atti amministrativi generali, i regolamenti ed i provvedimenti di qualsiasi amministrazione pubblica che violino le norme a tutela della concorrenza e del mercato

  La legittimazione straordinaria dell’AGCM comprende, in presenza di inerzia o rifiuto dell’amministrazione di adottare atti imposti dalla legge a tutela della concorrenza, anche l’azione avverso il silenzio e la condanna a provvedere, non soltanto l’azione di annullamento.

• art. 117, comma 3, c.p.a.

  Richiamato quale base della richiesta di nomina di un commissario ad acta; la sentenza ha invece ordinato direttamente al Comune di provvedere entro sessanta giorni.

• art. 87, comma 2, c.p.a.

  Il ricorso era stato introdotto con il rito camerale previsto per l’azione avverso il silenzio, successivamente convertito nel rito abbreviato.

• art. 119 c.p.a.

  Il giudizio è stato assoggettato al rito abbreviato in ragione del rinvio operato dall’art. 21-bis, comma 3, l. 287/1990.

• art. 1, commi 1 e 5, d.lgs. 175/2016

  le disposizioni del presente decreto si applicano, solo se espressamente previsto, alle società quotate

  La clausola derogatoria riguarda le disposizioni del T.U.S.P. direttamente destinate alle società quotate; non esonera le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi previsti dal Testo unico.

• art. 5, commi 1, 2 e 3, d.lgs. 175/2016

  l’atto deliberativo [...] deve essere analiticamente motivato con riferimento alla necessità della società per il perseguimento delle finalità istituzionali [...] nonché [...] alla convenienza economica e alla sostenibilità finanziaria

  L’acquisto anche indiretto di partecipazioni pubbliche richiede una motivazione analitica sulla necessità, convenienza economica, sostenibilità finanziaria ed efficienza, efficacia ed economicità; la deliberazione deve essere trasmessa all’AGCM e alla Corte dei conti.

• art. 7, commi 1 e 2, d.lgs. 175/2016

  la deliberazione di partecipazione di un’amministrazione pubblica alla costituzione di una società è adottata con [...] deliberazione del consiglio comunale

  Le partecipazioni comunali devono essere deliberate dall’organo consiliare secondo le modalità e con la motivazione prevista dall’art. 5 T.U.S.P.

• art. 8, commi 1, 2 e 3, d.lgs. 175/2016

  le operazioni [...] che comportino l’acquisto da parte di un’amministrazione pubblica di partecipazioni in società già esistenti sono deliberate secondo le modalità di cui all’articolo 7

  L’acquisto di partecipazioni indirette in società già costituite impone la deliberazione prevista dagli artt. 7 e 5; l’eventuale perfezionamento dell’acquisto non sana l’omissione dell’atto presupposto. L’eccezione per le società quotate non elimina gli obblighi delle amministrazioni socie quando acquisiscono partecipazioni indirette.

• art. 4 d.lgs. 175/2016

  Richiamato quale parametro per la motivazione sulla necessità della partecipazione per il perseguimento delle finalità istituzionali.

• art. 2, comma 1, lett. p), d.lgs. 175/2016

  Utilizzato per qualificare V.E.R.I.T.A.S. come società quotata in ragione dell’emissione continuativa di strumenti finanziari quotati su mercati regolamentati.

• art. 12 disp. prel. c.c.

  nell'applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore

  Il criterio letterale costituisce il criterio primario di interpretazione; gli ulteriori criteri assumono rilievo soltanto in presenza di ambiguità testuale.

• art. 101 Cost.

  i giudici sono soggetti soltanto alla legge

  Richiamato a sostegno della centralità del dato testuale e dell’obbligo del giudice di applicare la legge, salvo i casi di rimessione alla Corte costituzionale o di prevalenza del diritto dell’Unione europea.

Massime di principio

• La legittimazione straordinaria attribuita all’AGCM dall’art. 21-bis l. 287/1990 non è limitata all’impugnazione di provvedimenti amministrativi: quando un’amministrazione omette di adottare e comunicare atti imposti dalla legge a tutela della concorrenza, l’Autorità può proporre anche l’azione avverso il silenzio e chiedere la condanna a provvedere.
• L’art. 1, comma 5, d.lgs. 175/2016, secondo cui il T.U.S.P. si applica alle società quotate solo se espressamente previsto, deroga esclusivamente alle disposizioni direttamente rivolte alle società quotate e non esonera le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi posti a loro carico dal Testo unico.
• L’amministrazione pubblica che acquisisce, anche indirettamente e per il tramite di una società quotata o di una sua controllata, una partecipazione in una società già costituita deve adottare la deliberazione prevista dagli artt. 7 e 8 d.lgs. 175/2016, adempiendo agli obblighi di motivazione analitica dell’art. 5 e di trasmissione all’AGCM e alla Corte dei conti.
• La deliberazione relativa all’acquisizione indiretta di una partecipazione pubblica deve dimostrare specificamente la necessità della partecipazione per il perseguimento delle finalità istituzionali, la convenienza economica, la sostenibilità finanziaria e la compatibilità con i principi di efficienza, efficacia ed economicità, sia con riferimento all’internalizzazione dell’attività sia alla scelta della società acquisita.
• Quando l’acquisizione è effettuata da una società in house controllata da più enti pubblici, l’operazione che determina nuove partecipazioni indirette degli enti soci costituisce una decisione significativa, non autonomamente assumibile dalla società, e deve essere deliberata dagli enti che esercitano il controllo analogo congiunto.
• L’eventuale inefficacia del contratto di acquisto per mancanza o invalidità dell’atto deliberativo non esclude l’interesse ad agire contro l’inerzia amministrativa: l’amministrazione non può sottrarsi ai controlli anticoncorrenziali omettendo semplicemente l’atto presupposto.

Come è indicizzato