Sentenza n. 2157/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

L’appellante aveva impugnato il diniego parziale del Ministero all’accesso documentale richiesto con finalità difensive, ai sensi dell’art. 24, comma 7, l. n. 241/1990, nell’ambito del giudizio volto a contestare il decreto ministeriale recante l’elenco dei Consiglieri di Legazione promossi al grado di Consigliere di Ambasciata nell’anno 2024 e gli atti della procedura valutativa. La richiesta riguardava i giudizi formulati dalla Commissione ex art. 105-bis d.P.R. n. 18/1967 nei confronti degli altri aspiranti, promossi e non promossi, le schede di valutazione periodica dell’anno 2023 e i titoli di carriera dei funzionari aventi il grado di Consigliere di Legazione. L’appellante deduceva violazione e falsa applicazione degli artt. 22 e 24 l. n. 241/1990, degli artt. 2 e 9 d.P.R. 12 aprile 2006, dell’art. 4 d.m. n. 604/1994 e degli artt. 101, 105 e 108 d.P.R. n. 18/1967, nonché dei criteri di valutazione stabiliti dalla Commissione; lamentava inoltre violazione dell’art. 3 l. n. 241/1990, eccesso di potere per difetto dei presupposti, travisamento, difetto di motivazione, illogicità, contraddittorietà, disparità di trattamento e ingiustizia manifesta. Sosteneva che il confronto con le valutazioni degli altri candidati fosse necessario per verificare la logicità e coerenza del giudizio ricevuto e che non ricorressero esigenze di riservatezza, sicurezza o tutela delle relazioni internazionali idonee a giustificare il diniego.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato l’ordinanza del TAR, compensando le spese. Ha richiamato i principi dell’Adunanza Plenaria secondo cui l’istanza di accesso proposta nel corso del giudizio ha autonoma valenza decisoria e l’accesso difensivo richiede un nesso di strumentalità necessaria, da motivare rigorosamente, tra documenti richiesti e situazione giuridica da tutelare. Tuttavia, non è consentito all’amministrazione o al giudice dell’accesso valutare anticipatamente l’ammissibilità, influenza o decisività dei documenti nel giudizio principale, salvo l’assoluta mancanza di collegamento o l’uso pretestuoso dell’accesso. Nel caso concreto, la procedura di promozione prevedeva una prima fase diretta ad accertare, per ciascun aspirante, il possesso in modo eminente dei requisiti richiesti dagli artt. 105 e 108 d.P.R. n. 18/1967, e una successiva fase comparativa limitata ai candidati già riconosciuti eminenti, ai fini dell’individuazione dei posti disponibili. Poiché l’appellante non aveva conseguito il preliminare giudizio di eminenza, non era entrato nella fase competitiva con gli altri aspiranti. Di conseguenza, gli atti relativi ai profili personali e professionali degli altri funzionari non erano strumentali, neppure mediatamente o indirettamente, alla tutela di una posizione giuridica dell’appellante: egli non era titolare della posizione differenziata che avrebbe consentito di chiedere l’accesso agli atti degli altri candidati per ottenere una migliore collocazione comparativa. L’accesso avrebbe potuto avere diverso esito se l’interessato avesse superato il giudizio di eminenza e fosse stato effettivamente ammesso alla competizione comparativa per un posto utile.

Norme richiamate

• art. 116, comma 2, c.p.a.

  istanza di accesso proposta nel corso del giudizio

  L’istanza di accesso proposta nel giudizio è autonomamente decidibile e impugnabile; la connessione con il giudizio principale qualifica l’accesso come difensivo, senza consentire di confonderne l’oggetto con la controversia principale.

• art. 22 l. n. 241/1990

  Richiamato quale fondamento della disciplina generale dell’accesso documentale.

• art. 24, comma 7, l. n. 241/1990

  L’accesso difensivo richiede un nesso di strumentalità necessaria, rigorosamente motivato, tra documentazione richiesta e situazione giuridica da tutelare; non è sufficiente un generico riferimento a esigenze difensive.

• art. 3 l. n. 241/1990

  Richiamato in relazione all’obbligo di motivazione del diniego e degli atti amministrativi.

• art. 105 d.P.R. 5 gennaio 1967, n. 18

  Per l'avanzamento al grado superiore il funzionario diplomatico, oltre ad aver disimpegnato egregiamente le funzioni del proprio grado, deve possedere i requisiti di carattere, intellettuali e di cultura, di preparazione e di formazione professionale necessari alle nuove funzioni. Per la promozione al grado di consigliere di ambasciata e le nomine ai gradi superiori i predetti requisiti debbono essere posseduti in modo eminente, in relazione alle funzioni di alta responsabilità da esercitare.

  La promozione al grado di Consigliere di Ambasciata presuppone il possesso in modo eminente dei requisiti personali e professionali richiesti.

• art. 108 d.P.R. 5 gennaio 1967, n. 18

  Richiamato quale base normativa dei requisiti e della valutazione per l’avanzamento, secondo la procedura esaminata.

• art. 105-bis d.P.R. 5 gennaio 1967, n. 18

  Individua la Commissione che formula i giudizi nell’ambito della procedura valutativa considerata.

• Adunanza Plenaria 18 marzo 2021, n. 4

  Ha chiarito che l’accesso difensivo richiede la strumentalità necessaria della documentazione rispetto alla situazione giuridica finale, ma esclude una verifica anticipata della decisività del documento, salvo l’assoluta mancanza di collegamento o l’abuso dell’accesso.

• Adunanza Plenaria 24 gennaio 2023

  Ha affermato l’autonoma valenza decisoria dell’ordinanza sull’istanza di accesso proposta nel corso del giudizio, la sua autonoma impugnabilità e la possibilità di esecuzione mediante ottemperanza.

Massime di principio

• Nell’accesso difensivo ex art. 24, comma 7, l. n. 241/1990, l’istante deve indicare in modo rigoroso e motivato il nesso di strumentalità necessaria tra i documenti richiesti e la situazione giuridica che intende tutelare; non basta un generico richiamo a esigenze probatorie o difensive.
• Nel giudizio sull’accesso difensivo, l’amministrazione e il giudice non devono anticipare la valutazione sull’ammissibilità, influenza o decisività dei documenti nell’eventuale giudizio principale, salvo che emerga una mancanza evidente e assoluta di collegamento o un esercizio pretestuoso dell’accesso.
• Nelle procedure di promozione articolate in una fase preliminare di accertamento del possesso eminente dei requisiti e in una successiva fase comparativa, il candidato che non abbia superato la fase preliminare non può pretendere, per finalità difensive, l’accesso agli atti personali e professionali degli altri aspiranti, poiché tali atti non sono strumentali alla tutela di una posizione comparativa da lui acquisita.
• L’accesso agli atti degli altri candidati può risultare strumentale alla tutela difensiva quando l’interessato abbia già conseguito il giudizio preliminare richiesto e sia stato ammesso alla competizione comparativa per l’attribuzione dei posti disponibili.
• L’ordinanza che decide sull’istanza di accesso proposta nel corso di un giudizio amministrativo ha autonoma valenza decisoria, è autonomamente impugnabile davanti al Consiglio di Stato ed è suscettibile di esecuzione mediante giudizio di ottemperanza.

Come è indicizzato