Cassazione Civile, Sentenza n. 34362/2024 del 24/12/2024

Esito

La controversia

I ricorrenti impugnavano un'ordinanza-ingiunzione (sanzione di €209.300) e i verbali di accertamento relativi a 805 trasporti di sansa di olive disoleata con codice CER ritenuto errato. Contestavano: (1) la tardiva notifica degli atti (art. 14 L. 689/1981); (2) l'errata qualificazione della sansa come rifiuto anziché sottoprodotto (art. 184-bis D.lgs.152/2006), con conseguente inesistenza dell'elemento soggettivo; (3) la non sanzionabilità del mero trasporto per conto di terzi; (4) la mancata applicazione del cumulo giuridico (art. 8 L. 689/1981) e, infine, rilevazioni processuali su atti e archiviazioni di posizioni analoghe.

La decisione

La Cassazione ha rigettato la maggior parte dei motivi: ha confermato che il termine di notifica di art. 14 L. 689/1981 decorre dalla ricezione degli atti dopo il nulla osta giudiziario quando le prove emergono da indagini penali; ha condiviso la qualificazione della sansa come rifiuto, non sottoprodotto, per mancato rispetto dei requisiti di art. 184-bis; ha ritenuto applicabile la responsabilità solidale delle società e la presunzione di colpa per l'autore materiale. Ha inoltre escluso efficacia preclusiva della sentenza penale di assoluzione nei confronti dell'Amministrazione, non costituitasi parte civile. Tuttavia la Corte di Cassazione ha accolto il motivo relativo al cumulo giuridico sulla base di una disciplina sopravvenuta (ius superveniens): ha ritenuto applicabile l'art. 258 D.lgs. 152/2006 con il nuovo comma 9-bis (introdotto dalla conversione del D.L. 145/2023), che consente l'applicazione del cumulo giuridico anche a violazioni commesse anteriormente purché non sia intervenuta sentenza definitiva; per questo ha cassato la sentenza e rinviato alla Corte d'appello di Trieste, in diversa composizione, affinché riesamini il calcolo della sanzione alla luce della nuova normativa e decida sulle spese.

Norme richiamate

• art. 14 L. n. 689/1981

  Quando gli elementi probatori dell'illecito amministrativo emergono da atti di indagine penale, il termine per la notificazione decorre dalla ricezione degli atti da parte dell'autorità amministrativa in seguito al nulla osta dell'autorità giudiziaria; ciò per tutela del segreto istruttorio e della valutazione della eventuale vis attractiva penale.

• art. 24 L. n. 689/1981

  Disciplina la connessione per pregiudizialità (vis attractiva): se l'accertamento del reato dipende da quello dell'illecito amministrativo la competenza spetta al giudice penale e l'autorità amministrativa è esclusa dall'azione; è distinta dalla connessione probatoria.

• art. 3 L. n. 689/1981

  Prevede una presunzione di colpa per l'autore materiale dell'illecito amministrativo; l'autore può allegare e provare l'assenza dell'elemento soggettivo, ma la Corte di merito aveva ritenuto inammissibile la prova liberatoria dei ricorrenti.

• art. 6 L. n. 689/1981

  La solidarietà prevista dal comma 3 non ammette rilevanza dell'elemento soggettivo per la persona giuridica obbligata in solido: l'obbligazione del corresponsabile solidale è autonoma e non è esonerata dimostrando l'assenza di colpa dell'altro.

• art. 8 L. n. 689/1981

  Regola il cumulo giuridico delle sanzioni amministrative; la Corte ha ritenuto applicabile il principio del cumulo giuridico nel caso in cui una successiva normativa speciale (art. 258 D.lgs.) lo preveda per le violazioni dei formulari/registri.

• art. 184-bis D.lgs. n. 152/2006

  Stabilisce i rigorosi requisiti per qualificare una sostanza come sottoprodotto; la sentenza conferma che la sansa disoleata non soddisfaceva detti requisiti (es.: non proveniva da un processo produttivo dell'operatore, era acquistata come esausta), perciò va considerata rifiuto.

• artt. 188, 189, 190, 193 D.lgs. n. 152/2006

  Regole e obblighi relativi alla gestione, formulari e trasporto dei rifiuti: se la sostanza è rifiuto si applicano tali obblighi senza distinzione tra rifiuti propri o di terzi; la loro inosservanza è sanzionabile.

• art. 258 D.lgs. n. 152/2006, comma 9

  «chi con un’azione od omissione viola diverse disposizioni di cui al presente articolo, ovvero commette più violazione della stessa disposizione, soggiace alla sanzione amministrativa prevista per la violazione più grave, aumentata sino al doppio. La stessa sanzione si applica a chi con più azioni od omissioni, esecutive di un medesimo disegno, commette anche in tempi diversi più violazioni della stessa o di diverse disposizioni di cui al presente articolo.»

  Prevede il cumulo giuridico specifico per le violazioni dell'art. 258: sanzione per la violazione più grave aumentata fino al doppio; applicabile anche a violazioni commesse in tempi diversi se esecutive di un medesimo disegno.

• art. 258 D.lgs. n. 152/2006, comma 9-bis (introdotto dalla legge di conversione del D.L. 145/2023, art. 8-quater)

  «le disposizioni di cui al comma 9 si applicano a tutte le violazioni commesse anteriormente alla data di entrata in vigore del decreto legislativo 3 settembre 2020, n. 116, per le quali non sia intervenuta sentenza passata in giudicato»

  La nuova disposizione estende retroattivamente, nei casi non ancora definiti con sentenza irrevocabile, l'applicazione del cumulo giuridico alle violazioni antecedenti all'intervento normativo; la Corte ha ritenuto applicabile tale ius superveniens e ha cassato la sentenza per ricalcolare la sanzione.

• art. 329 cod. proc. pen.

  Il segreto istruttorio impedisce agli agenti accertatori di divulgare elementi delle indagini penali (es.: attraverso la contestazione amministrativa immediata); perciò l'autorità amministrativa deve attendere il nulla osta per ricevere gli atti.

• art. 652 e art. 654 cod. proc. pen.

  La sentenza penale di assoluzione può avere effetti di giudicato esterno solo nei casi previsti dagli artt. 652/654 c.p.p.: in particolare la sentenza di assoluzione non è opponibile in giudizi civili/amministrativi nei confronti di soggetti non costituitisi parte civile nel processo penale; pertanto l'assoluzione penale del rappresentante non ha efficacia automatica nel giudizio amministrativo contro l'ente sanzionatore.

Massime di principio

• Se gli elementi probatori provengono da indagini penali, l'autorità amministrativa deve attendere il nulla osta giudiziario: il termine per la notifica decorre dalla ricezione degli atti dopo il nulla osta (art. 14 L. 689/1981).
• Distinguere sempre tra connessione per pregiudizialità (art. 24 L. 689/1981) e connessione probatoria: la prima trasferisce la cognizione al giudice penale, la seconda impone il rispetto del segreto istruttorio e il nulla osta prima di procedere amministrativamente.
• Per qualificare una sostanza come sottoprodotto ai sensi dell'art. 184-bis D.lgs.152/2006 sono necessari tutti i requisiti normativi (origine da processo produttivo dell'operatore, certezza di utilizzo, uso senza ulteriori trattamenti, legalità e sicurezza ambientale/igienica); l'assenza di tali requisiti comporta la qualificazione come rifiuto e l'applicazione degli obblighi di tracciabilità e dei relativi illeciti.
• Il trasporto di rifiuti è sanzionabile anche se svolto per conto di terzi: la normativa sui formulari/registri e gli obblighi di tracciabilità non distinguono tra rifiuti propri e di terzi.
• La responsabilità solidale delle persone giuridiche non consente, in generale, di esimersi dimostrando l'assenza di colpa dell'autore materiale; per le persone fisiche autrici della condotta resta invece la possibilità di provare l'assenza dell'elemento soggettivo (art. 3 L. 689/1981).
• Una sentenza penale di assoluzione non trasferisce automaticamente effetti impeditivi nel giudizio amministrativo se l'ente pubblico non è stato parte nel processo penale; occorre valutare la partecipazione/qualità di parte civica per l'efficacia di cui agli artt. 652/654 c.p.p.
• Norme sopravvenute che introducono disposizioni più favorevoli (ius superveniens) possono incidere sul calcolo delle sanzioni se non è intervenuta sentenza passata in giudicato: verificare sempre eventuali novità normative applicabili al fatto non definitivamente giudicato.
• In ipotesi di molteplici infrazioni ripetute nel tempo, va analizzato se sussiste unicità dell'azione o pluralità di azioni; la disciplina speciale (es. art. 258 comma 9 e 9-bis) può imporre il cumulo giuridico con possibile applicazione di una sanzione unica maggiorata fino al doppio.