Sentenza n. 2264/2026 - Roma, Sezione 3B

Esito

La controversia

L'associazione ha impugnato il diniego ministeriale di rilascio del certificato di regolare esecuzione di un progetto previsto da una Convenzione e ha chiesto anche il pagamento del saldo economico. Ha dedotto: violazione dei principi del giusto procedimento e della Convenzione; difetto di istruttoria e di motivazione; travisamento dei fatti e sviamento; mancata considerazione della documentazione prodotta, costituita da relazioni, rendiconti, immagini, materiali digitali e contenuti online; erronea verifica svolta presso scuole e soggetti estranei al progetto, invece che presso le scuole campane effettivamente coinvolte; mancata valutazione della natura prevalentemente digitale e territoriale delle attività, realizzate nel periodo di lockdown; violazione degli artt. 7 e 8 l. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento; violazione dell'art. 3 l. 241/1990, poiché il diniego avrebbe richiamato per relationem una relazione della task force dell'USR Lazio non allegata né resa conoscibile, senza indicare i fatti impeditivi dell'attestazione. Con motivi aggiunti ha impugnato ulteriori relazioni dell'USR Lazio, deducendo gli stessi vizi, nonché illogicità, irragionevolezza, travisamento e sviamento in relazione alla mancata considerazione dell'ampio materiale documentale e digitale prodotto.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione, senza esaminare nel merito le censure. Il rapporto è stato qualificato come rapporto puramente contrattuale ai sensi dell'art. 1321 c.c.: la Convenzione prevedeva che l'associazione realizzasse determinate attività assumendone la responsabilità organizzativa, tecnica ed economica, a fronte di un rimborso spese di 200.000 euro previa rendicontazione. Non ricorrono gli elementi della concessione di servizi pubblici, poiché manca il rischio operativo e il corrispettivo non deriva dagli utenti; né si tratta di un contributo pubblico attributivo di vantaggi economici, perché sussiste un rapporto sinallagmatico fondato sulla realizzazione delle attività e sulla rendicontazione delle spese. Il Ministero ha agito quale contraente che ha ritenuto non comprovata l'esecuzione del progetto, non esercitando poteri autoritativi. Il diniego del certificato di esecuzione e la mancata liquidazione del saldo attengono quindi alla fase esecutiva del rapporto e a posizioni di diritto e obbligo, tutelabili dinanzi al giudice ordinario. Il certificato di esecuzione è stato qualificato come atto di natura privatistica, riconducibile all'attività della stazione appaltante quale contraente; anche l'eventuale violazione della buona fede nell'esecuzione può essere fatta valere davanti al giudice civile o arbitrale. Il giudizio può essere riassunto davanti al giudice ordinario nei termini dell'art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 11 c.p.a.

  La domanda può essere riproposta davanti al giudice ordinario munito di giurisdizione entro i termini previsti per la translatio iudicii.

• art. 1321 c.c.

  La Convenzione è stata qualificata come contratto, in quanto fonte di un rapporto giuridico patrimoniale fondato su obblighi reciproci.

• art. 3, comma 1, lett. vv), d.lgs. 50/2016

  un contratto a titolo oneroso ... con assunzione in capo al concessionario del rischio operativo legato alla gestione dei servizi

  La concessione di servizi richiede il trasferimento del rischio operativo; in sua assenza, il rapporto non è qualificabile come concessione di servizi pubblici.

• art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a.

  La deroga relativa a indennità, canoni e altri corrispettivi non consente di attrarre nella giurisdizione amministrativa controversie meramente esecutive e patrimoniali, prive dell'esercizio di poteri autoritativi.

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva amministrativa sui rapporti di concessione di beni e servizi non si applica a un rapporto bilaterale puramente contrattuale che non costituisce concessione di servizio pubblico.

• art. 12 l. 241/1990

  La fattispecie non è stata qualificata come concessione di sovvenzioni o contributi pubblici, poiché il pagamento era previsto come rimborso spese nell'ambito di un rapporto sinallagmatico.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Non ricorre un'ipotesi di revoca amministrativa, ma una contestazione sull'esecuzione di obblighi contrattuali.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Non ricorre un annullamento d'ufficio, poiché l'atto controverso non è stato adottato nell'esercizio di un potere autoritativo di autotutela.

• artt. 7 e 8 l. 241/1990

  Le censure sulla mancata comunicazione di avvio non sono state esaminate nel merito, per il previo difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

• art. 3 l. 241/1990

  La censura relativa al difetto di motivazione non è stata esaminata nel merito, poiché la controversia è stata ritenuta devoluta al giudice ordinario.

Massime di principio

• La controversia relativa al mancato rilascio del certificato di regolare esecuzione e al mancato pagamento del saldo, quando derivi dall'interpretazione e dall'esecuzione di una Convenzione avente natura contrattuale, riguarda posizioni di diritto e obbligo ed è devoluta alla giurisdizione ordinaria.
• La denominazione di una fonte negoziale come "Convenzione" non è decisiva per stabilirne la natura: occorre esaminare concretamente gli obblighi assunti dalle parti, la causa del rapporto e il criterio di remunerazione.
• Un rapporto avente a oggetto la realizzazione di attività da parte di un operatore, remunerata mediante rimborso delle spese previa rendicontazione, non integra una concessione di servizi pubblici quando manchino il rischio operativo e il finanziamento, diretto o indiretto, da parte degli utenti.
• La mera presenza di un'amministrazione pubblica e di un finanziamento pubblico non trasforma un rapporto sinallagmatico in un provvedimento di concessione di contributo ai sensi dell'art. 12 l. 241/1990, quando il pagamento costituisca il corrispettivo o rimborso previsto per attività contrattualmente dovute.
• Il certificato di esecuzione, quando attesti l'adempimento di obblighi derivanti da un rapporto contrattuale, ha natura privatistica e la contestazione del suo mancato rilascio, anche sotto il profilo della buona fede nell'esecuzione, spetta al giudice ordinario o all'arbitro competente.
• La giurisdizione amministrativa presuppone la contestazione dell'esercizio di un potere autoritativo; non sussiste quando l'amministrazione agisca quale contraente e neghi il pagamento ritenendo non dimostrata l'esecuzione delle prestazioni pattuite.

Come è indicizzato