Cassazione Civile, Sentenza n. 32601/2024 del 15/12/2024

Esito

La controversia

Il ricorrente chiedeva il riconoscimento del diritto alla progressione economica da A4 ad A5 (selezione indetta con determinazione dirigenziale n. 6820 del 24.4.2008) e le differenze retributive conseguenti, sostenendo che la Corte d'appello avesse motivato in modo assente o contraddittorio la mancata verifica della copertura finanziaria e che fosse stato ingiustamente a lui attribuito l'onere della prova circa tale copertura. Inoltre censurava l'esigenza, ritenuta dalla Corte territoriale, delle attestazioni di regolarità contabile e di copertura finanziaria per l'atto di indizione della selezione e lamentava l'omessa pronuncia sulla domanda subordinata di risarcimento del danno per le retribuzioni non percepite dalla presunta decorrenza.

La decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto insindacabile in sede di legittimità l'accertamento della Corte d'appello circa l'assenza della copertura finanziaria, la quale era stata motivata con l'assenza delle attestazioni obbligatorie e di altri indici che dimostrassero il rispetto del limite di spesa. Ha precisato che, anche se la ripartizione dell'onere della prova è rilevante, la decisione della Corte territoriale si fonda su un accertamento di fatto autonomo e motivato nei termini minimi richiesti. Ha confermato il principio che atti amministrativi che comportano impegni di spesa per il personale richiedono preventiva copertura finanziaria e relativa attestazione; in mancanza la procedura è inefficace e non può far sorgere diritti. Infine ha dichiarato inammissibile il motivo relativo alla domanda di risarcimento perché la parte non ha dimostrato di aver riproposto tale domanda in appello. Il ricorrente è stato condannato alle spese di giudizio di legittimità.

Norme richiamate

• art. 132 c.p.c.

  Richiamato in relazione alla contestazione della motivazione; usato come riferimento procedurale nel primo motivo di ricorso.

• art. 360 c.p.c.

  Norma di riferimento per i motivi di cassazione; invocata nelle doglianze sulla motivazione e sull'interpretazione di diritto.

• art. 2697 c.c.

  Rinvio alla disciplina sull'onere della prova; la Corte ha ritenuto che, posto l'accertamento di fatto sulla mancata copertura, la questione della ripartizione dell'onere della prova restasse irrilevante.

• art. 191 d.lgs. n. 267/2000

  "gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l’impegno contabile registrato sul competente programma del bilancio di previsione e l’attestazione della copertura finanziaria di cui all’articolo 153, comma 5"

  Stabilisce che le spese degli enti locali richiedono l'impegno contabile e l'attestazione della copertura finanziaria; fondamento normativo per ritenere nulle le procedure concorsuali o determinazioni che incidono sui costi del personale senza la predetta copertura.

• art. 153, comma 5, d.lgs. n. 267/2000

  "Il regolamento di contabilità disciplina le modalità con le quali vengono resi i pareri di regolarità contabile sulle, proposte di deliberazione ed apposto il visto di regolarità contabile sulle determinazioni dei soggetti abilitati. Il responsabile del servizio finanziario effettua le attestazioni di copertura della spesa in relazione alle disponibilità effettive esistenti negli stanziamenti di spesa e, quando occorre, in relazione allo stato di realizzazione degli accertamenti di entrata vincolata secondo quanto previsto dal regolamento di contabilità"

  Attribuisce al responsabile finanziario il compito di attestare la copertura di spesa; la mancanza di tale attestazione rende inefficaci gli atti che comportano impegni di spesa.

• art. 2126 c.c.

  Riferimento a un'eccezione giurisprudenziale: la nullità può non impedire effetti se l'amministrazione ha già ricevuto e utilizzato prestazioni (ipotesi limitata e distinta dalla fattispecie in esame).

• art. 346 c.p.c.

  Richiamato in relazione all'obbligo di riproporre le domande in appello; la mancata riproposizione comporta inammissibilità delle questioni nel giudizio superiore.

• Cass. S.U. n. 13831/2005 e altresì giurisprudenza citata (es. Cass. n. 15364/2023, Cass. n. 24303/2011, Cass. S.U. n. 26657/2014, Cass. n. 17358/2019)

  Giurisprudenza di riferimento che conferma il principio secondo cui la P.A. non può assumere impegni di spesa senza la necessaria copertura finanziaria; la violazione determina l'inefficacia/nulità degli atti e l'esclusione di obblighi per l'ente.

Massime di principio

• Per gli enti locali, qualsiasi atto o procedura amministrativa che possa comportare un impegno di spesa (anche per il personale) richiede preventiva attestazione della copertura finanziaria e l'impegno contabile: in assenza la procedura è inefficace e non può far sorgere diritti a favore dei dipendenti.
• L'accertamento giudiziale della mancanza di copertura finanziaria, se adeguatamente motivato nei minimi requisiti, è insindacabile in sede di legittimità; la censura sulla motivazione è ammissibile solo in casi estremi di totale mancanza o contraddittorietà materiale.
• La questione della ripartizione dell'onere della prova (art. 2697 c.c.) è rilevante solo se sussiste incertezza fattuale residua; quando il giudice del merito accerta un fatto (es. inesistenza della copertura) la disputa sull'onere della prova può perdere rilevanza rispetto alla decisione.
• Se una parte intende ottenere il riconoscimento di un rimedio alternativo o subordinato (es. risarcimento) deve riproporre espressamente tale domanda in appello; la mancata riproposizione può determinare la sua inammissibilità in Cassazione.
• La produzione o la presenza di attestazioni formali di regolarità contabile e di copertura non sono meri adempimenti formali: costituiscono requisiti sostanziali per la validità degli atti che incidono sul bilancio e sui rapporti di lavoro.
• L'eccezione della non nullità quando sia già stata resa la prestazione (art. 2126 c.c. e giurisprudenza relativa) è limitata: non si applica automaticamente a ipotesi di incremento strutturale del costo del personale, dove la copertura deve essere determinabile e verificata.