Sentenza n. 6699/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La controversia riguarda il processo di superamento del sistema misto pubblico-privato con cui, dopo la chiusura dell'ospedale psichiatrico di Reggio Calabria, erano state erogate prestazioni di assistenza psichiatrica. La cooperativa gestiva da lungo tempo una struttura riabilitativa e aveva presentato nel 2016 un'istanza per la riconversione e l'accreditamento, poi reiterata nel 2019 su impulso dell'amministrazione. La Regione aveva tuttavia negato nel 2022 la compatibilità dell'istanza con la programmazione sanitaria, applicando il criterio cronologico alle domande presentate dalle strutture interessate e ritenendo esaurito il fabbisogno di posti letto SRP2. Contestualmente erano stati rilasciati pareri positivi e autorizzazioni ad altri operatori che avevano presentato le domande in precedenza. Il TAR aveva accolto il ricorso introduttivo e il primo ricorso per motivi aggiunti, ritenendo illegittimo il ricorso al solo criterio cronologico, lesivo dell'affidamento maturato dalle strutture già operanti nel sistema misto e carente sotto il profilo motivazionale, mentre aveva respinto il secondo ricorso per motivi aggiunti relativo all'autorizzazione rilasciata a un'altra cooperativa. La Regione ha appellato la sentenza sostenendo, tra l'altro, l'insussistenza di un legittimo affidamento, la necessità di rispettare il limite del fabbisogno programmato, la legittimità del criterio cronologico previsto dalla normativa regionale e l'assenza di un vizio di motivazione. Il Commissario ad acta ha proposto appello incidentale con analoghe censure. La cooperativa appellata ha riproposto le doglianze non esaminate in primo grado, relative alla violazione dell'art. 10-bis della legge n. 241/1990, all'erronea applicazione del criterio cronologico, all'insufficiente determinazione del fabbisogno, al difetto di istruttoria e alla violazione degli artt. 8-ter e 9-bis del d.lgs. n. 502/1992. In appello è stata inoltre esaminata la sopravvenienza di un accordo del 2024-2025, con cui la Regione aveva previsto una rivalutazione del fabbisogno e il rilascio di titoli provvisori alla cooperativa.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto sia l'appello principale della Regione sia l'appello incidentale del Commissario ad acta, confermando sostanzialmente la decisione del TAR. In via preliminare ha escluso l'improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse: i provvedimenti successivi, adottati nell'ambito di un accordo transitorio e di una trattativa conseguente alla sentenza di primo grado, non avevano soddisfatto la pretesa caducatoria originaria né comportato il riconoscimento definitivo del bene della vita, e la cooperativa aveva comunque conservato interesse a una pronuncia sull'illegittimità degli atti anche ai fini risarcitori. È stata respinta anche l'eccezione di inammissibilità per mancata notificazione del ricorso introduttivo a un controinteressato, poiché gli atti originariamente impugnati non incidevano sulla posizione del Consorzio, correttamente evocato con i motivi aggiunti. Nel merito, il Collegio ha ritenuto illegittimi il parere negativo e i connessi pareri positivi e autorizzazioni per eccesso di potere, illogicità, irragionevolezza, contraddittorietà, difetto di motivazione e violazione dei principi di buona fede e legittimo affidamento. L'art. 6 del regolamento attuativo della legge regionale n. 24/2008 non imponeva l'utilizzo automatico del criterio cronologico: tale criterio era residuale e subordinato alla previa comparazione dei progetti sulla base di fattori quali localizzazione, mobilità passiva, ampiezza dell'assistenza, indici di programmazione, popolazione residente e liste d'attesa. L'amministrazione non aveva dimostrato di avere svolto tale comparazione. Inoltre, il criterio cronologico era stato applicato prendendo in considerazione la domanda reiterata nel 2019, sebbene essa riproducesse la tempestiva istanza del 2016; la reiterazione era stata facoltativa e non poteva penalizzare la struttura per il ritardo del procedimento imputabile all'amministrazione. La Regione aveva inoltre più volte assicurato una priorità alle strutture già operanti nel sistema misto, inducendo un affidamento ragionevole sulla loro considerazione preferenziale e su un percorso di accreditamento loro riservato. L'amministrazione non poteva quindi successivamente contraddire tali precedenti determinazioni utilizzando, senza previa conoscibilità, il criterio cronologico come criterio selettivo. Il parere negativo era altresì viziato da difetto di motivazione, poiché rinviava a una nota non allegata, non resa disponibile alla cooperativa e a sua volta motivata in modo laconico mediante il solo richiamo al criterio cronologico. Il Collegio ha ritenuto assorbiti gli ulteriori motivi riproposti dalla cooperativa. Le spese del grado sono state compensate in ragione della novità e della particolare natura delle questioni.

Norme richiamate

• art. 8-ter d.lgs. n. 502/1992

  Disciplina l'autorizzazione alla realizzazione e all'esercizio delle strutture sanitarie e il parere di compatibilità con la programmazione sanitaria regionale; il parere deve essere adottato secondo criteri programmatori e motivazionali legittimi.

• art. 8-quinquies d.lgs. n. 502/1992

  Richiamato per evidenziare l'assenza, nel precedente sistema misto, di una verifica dei titoli abilitativi necessari per l'instaurazione dei rapporti contrattuali con il servizio sanitario.

• art. 9-bis d.lgs. n. 502/1992

  Richiamato tra le disposizioni invocate dalla cooperativa in relazione alla disciplina dell'autorizzazione e dell'accreditamento sanitario.

• art. 1, comma 2-bis, l. n. 241/1990

  I rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai princìpi della collaborazione e della buona fede.

  Positivizza il dovere dell'amministrazione di agire secondo collaborazione e buona fede; la violazione di tale dovere può ledere un affidamento ragionevole e incolpevole sorto da precedenti atti e comportamenti amministrativi.

• art. 3 l. n. 241/1990

  Impone una motivazione effettiva e conoscibile; la motivazione per relationem non è sufficiente se l'atto richiamato non è allegato o reso disponibile e non consente di comprendere le ragioni sostanziali della decisione.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  Richiamato tra le censure riproposte dalla cooperativa in relazione alla mancata comunicazione dei motivi ostativi; il motivo non è stato esaminato perché il giudice ha ritenuto fondate altre censure.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Consente la riproposizione in appello dei motivi non esaminati o assorbiti dal giudice di primo grado; tali motivi sono rimasti assorbiti dopo la conferma dell'illegittimità degli atti per altri profili.

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  Richiamato per fondare l'interesse della parte a una decisione sull'illegittimità degli atti anche in presenza di sopravvenienze, quantomeno ai fini risarcitori.

• art. 6 del Regolamento attuativo della l.r. n. 24/2008, approvato con DCA n. 81/2016

  Prevede una previa valutazione comparativa dei progetti sulla base di specifici criteri; il criterio cronologico ha natura residuale e subordinata, non può essere applicato automaticamente come unico criterio selettivo.

• art. 3, comma 5, l.r. n. 24/2008

  Richiamato dalle amministrazioni a sostegno dell'applicazione del criterio cronologico e del rispetto della programmazione sanitaria; non è stato ritenuto idoneo a giustificare l'applicazione automatica del solo criterio temporale.

• art. 97, comma 2, Cost.

  Individuato quale fondamento costituzionale dei principi di imparzialità e buon andamento, dai quali discende il dovere dell'amministrazione di agire secondo collaborazione e buona fede.

Massime di principio

• Quando una disciplina di selezione degli operatori sanitari prevede una valutazione comparativa dei progetti secondo plurimi fattori, il criterio cronologico può operare soltanto in via residuale e subordinata; l'amministrazione non può utilizzarlo automaticamente come unico criterio di assegnazione dei posti disponibili senza dimostrare la previa comparazione richiesta dalla disciplina.
• La reiterazione di un'istanza, richiesta o sollecitata dall'amministrazione nel corso di un procedimento protrattosi per cause non imputabili al privato, non può comportare la perdita della priorità sostanziale derivante dalla tempestiva istanza originaria, quando la nuova domanda abbia contenuto coincidente o meramente adeguativo.
• Il legittimo affidamento del privato può sorgere anche da una sequenza di atti, proroghe, assicurazioni e comportamenti amministrativi convergenti, soprattutto quando l'amministrazione abbia utilizzato per lungo tempo la collaborazione del privato e gli abbia prospettato un percorso preferenziale di regolarizzazione o accreditamento.
• L'amministrazione viola i principi di buona fede e correttezza quando, dopo avere assicurato una priorità o un percorso riservato a una categoria di operatori, applica successivamente un criterio selettivo diverso, non previamente esplicitato né conoscibile, che finisce per escludere proprio parte degli operatori destinatari delle precedenti assicurazioni.
• La motivazione per relationem è illegittima quando l'atto richiamato non è allegato, non è reso disponibile all'interessato e non consente di conoscere le ragioni effettive della decisione; il mero richiamo a un criterio selettivo illegittimamente applicato non soddisfa l'obbligo motivazionale.
• Il limite del fabbisogno sanitario programmato costituisce un vincolo rilevante, ma non esonera l'amministrazione dal rispettare i criteri procedurali di comparazione, dalla tutela dell'affidamento ragionevole ingenerato nei privati e dall'obbligo di aggiornare la programmazione quando essa risulti concretamente inadeguata alle esigenze assistenziali del territorio.

Come è indicizzato