Cassazione Civile, Ordinanza n. 34152/2025 del 26/12/2025

Esito

La controversia

La società concessionaria, gestore di una tratta autostradale in proroga dopo la scadenza della concessione, ha promosso davanti al TAR un giudizio di impugnazione di note ministeriali con cui l'amministrazione aveva restituito o subordinato l’approvazione di progetti esecutivi e definitivi relativi a interventi di messa in sicurezza e completamento di un nodo idraulico autostradale. Secondo la ricorrente, la controversia riguardava in realtà la fase esecutiva del rapporto concessorio: il Ministero avrebbe dovuto approvare tempestivamente i progetti e riconoscere i costi degli investimenti e la relativa remunerazione, in forza della convenzione e dell’obbligo di buona fede nell’esecuzione del contratto. La società sosteneva quindi la giurisdizione del giudice ordinario, richiamando anche precedenti delle Sezioni Unite tra le stesse parti, mentre il Ministero chiedeva la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, e il P.G. aderiva a tale soluzione valorizzando il carattere autoritativo della nota impugnata.

La decisione

La Corte ha dichiarato ammissibile il regolamento preventivo di giurisdizione, ma ha escluso la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Ha ritenuto che la controversia attenga alla fase esecutiva del rapporto concessorio e alla verifica dell’adempimento/inadempimento delle obbligazioni contrattuali, non alla fase di affidamento né a un esercizio di potere autoritativo. La valutazione ministeriale sulla necessità, modalità e congruità dei costi dei lavori è stata qualificata come sindacato tecnico-giuridico interno al rapporto contrattuale, sindacabile sul piano dell’inadempimento. Per questo la Corte ha affermato la giurisdizione del giudice ordinario.

Norme richiamate

• art. 41 c.p.c.

  regolamento preventivo di giurisdizione

  Il regolamento preventivo può essere proposto anche dall’attore quando sussistano ragionevoli dubbi sui limiti esterni della giurisdizione del giudice adito.

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva amministrativa nelle concessioni di pubblici servizi non si estende alle controversie di fase esecutiva fondate sull’adempimento o inadempimento delle obbligazioni contrattuali, salvo esercizio di poteri autoritativi.

• art. 133, comma 1, lett. e), c.p.a.

  La disciplina richiamata non ricomprende, per analogia con l’appalto e la concessione di lavori pubblici, le controversie sulla fase esecutiva del rapporto, che restano attribuite al giudice ordinario.

• L. 7 agosto 1990, n. 241, art. 11

  La convenzione concessoria è ricondotta a un assetto contrattuale misto, con intreccio di profili privatistici e pubblicistici, ma la lite sull’adempimento resta di natura ordinaria.

• D.L. 3 ottobre 2006, n. 262, art. 2, comma 82

  È richiamato come base della "Convenzione Unica" relativa alla concessione autostradale.

• art. 5 della Convenzione del 7 novembre 2007

  È invocato dalla ricorrente come fonte del diritto all’indennizzo e al rimborso dei costi sostenuti per gli investimenti.

• art. 20.11 della Convenzione

  È indicato come clausola che prevedeva un termine per l’approvazione dei progetti da parte del concedente.

• D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, artt. 81, 82, 83

  Richiamati nella nota amministrativa come base della verifica di conformità urbanistica e ambientale del progetto.

• D.P.R. 18 aprile 1994, n. 383

  Richiamato insieme agli artt. 81-83 del D.P.R. n. 616/1977 per la procedura di conformità urbanistica e ambientale.

• D.P.R. 327/2001

  Richiamato nella domanda di approvazione del progetto definitivo e di delega agli espropri.

Massime di principio

• Nel rapporto di concessione di lavori o servizi pubblici, la giurisdizione amministrativa esclusiva non discende automaticamente dalla presenza di un soggetto pubblico, ma richiede che la controversia investa l’esercizio di un potere autoritativo della pubblica amministrazione.
• Le controversie relative alla fase esecutiva della concessione, quando abbiano ad oggetto l’adempimento o l’inadempimento delle obbligazioni contrattuali, il riconoscimento dei costi e la remunerazione degli investimenti, appartengono al giudice ordinario.
• L’impugnazione formale di un atto amministrativo non è decisiva per il riparto di giurisdizione: occorre guardare al petitum sostanziale e alla natura della posizione dedotta in giudizio.
• La valutazione del concedente sulla necessità, sulle modalità e sulla congruità economica degli interventi proposti dal concessionario, se svolta nell’ambito delle pattuizioni convenzionali, integra un sindacato tecnico-giuridico e non un potere autoritativo idoneo a spostare la giurisdizione al giudice amministrativo.
• Il regolamento preventivo di giurisdizione è ammissibile anche su iniziativa dell’attore quando vi siano dubbi ragionevoli sulla giurisdizione del giudice adito, al fine di evitare incertezze e garantire la ragionevole durata del processo.

Come è indicizzato