Cassazione Civile, Ordinanza n. 05537/2025 del 02/03/2025

Esito

La controversia

La controversia nasce da verbali con cui la Provincia aveva contestato alla società concessionaria autostradale l'occupazione abusiva, senza concessione provinciale e senza pagamento del relativo canone COSAP per l'anno 2013, dello spazio sovrastante una strada provinciale mediante una struttura sopraelevata (pontone autostradale). Il TAR aveva declinato la giurisdizione; il Consiglio di Stato, con sentenza del 2019, aveva invece affermato la giurisdizione amministrativa e rimesso la causa al primo giudice. Riassunta la causa, il TAR aveva respinto nel merito il ricorso della società; in appello il Consiglio di Stato, con sentenza del 2023, aveva accolto l'appello principale della società e annullato il verbale, ritenendo che l'occupazione effettuata dal concessionario autostradale per infrastruttura assentita con concessione statale non rientrasse nel regime di occupazione di suolo pubblico degli enti locali e che il canone non fosse dovuto. La Provincia ha proposto ricorso per cassazione con tre motivi: 1) difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che si trattasse solo di sanzione amministrativa pecuniaria, quindi devoluta al giudice ordinario; 2) ancora difetto di giurisdizione per l'asserita natura accessoria della misura ripristinatoria di rimozione delle installazioni abusive; 3) difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in materia di canoni di occupazione e, in ogni caso, eccesso di potere giurisdizionale per avere il Consiglio di Stato escluso la debenza del COSAP per una categoria di occupazioni non prevista dalla legge. La società ha resistito eccependo, tra l'altro, la tardività del ricorso contro la sentenza del 2019 e l'inammissibilità del terzo motivo.

La decisione

La Corte ha ritenuto inammissibili i primi due motivi perché diretti contro la sentenza del Consiglio di Stato n. 3517/2019, che aveva definitivamente affermato la giurisdizione amministrativa e avrebbe dovuto essere impugnata immediatamente entro il termine di legge; essendo ormai passata in giudicato, tali censure non erano più proponibili. Quanto al terzo motivo, la Corte lo ha respinto nel merito: ha ritenuto che il Consiglio di Stato avesse deciso entro il perimetro della domanda e del petitum sostanziale, poiché l'annullamento del verbale dipendeva dalla qualificazione dell'occupazione come non abusiva per mancanza dell'obbligo di concessione; la statuizione sulla non debenza del canone era solo conseguenza argomentativa. La Corte ha inoltre escluso che vi fosse eccesso di potere giurisdizionale o invasione della sfera legislativa, poiché il giudice amministrativo aveva interpretato la normativa vigente e non ne aveva creata una nuova. Il ricorso è stato quindi dichiarato inammissibile, con condanna della Provincia alle spese e all'ulteriore contributo unificato se dovuto.

Norme richiamate

• art. 63, comma 2, lett. g-bis, d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446

  Richiamato come base della violazione contestata dalla Provincia in relazione all'occupazione abusiva e alla sanzione pecuniaria collegata al canone COSAP.

• art. 50, comma 1, Regolamento provinciale COSAP

  Richiamato come norma che disciplina la fattispecie dell'occupazione abusiva e la correlata sanzione; la Corte dà atto che il Consiglio di Stato ne ha interpretato il contenuto nell'ambito del giudizio sulla giurisdizione e poi sul merito.

• art. 105, comma 1, c.p.a.

  Citado per la rimessione della causa al primo giudice dopo l'affermazione della giurisdizione amministrativa da parte del Consiglio di Stato.

• art. 360, comma 3, c.p.c.

  La Corte chiarisce che non consente la separata impugnazione solo delle questioni pregiudiziali che non definiscono il giudizio; non si applica alla sentenza d'appello che, affermando la giurisdizione e rimettendo la causa al primo giudice, definisce il giudizio di appello.

• art. 386 c.p.c.

  La giurisdizione va determinata in base all'oggetto della domanda e al petitum sostanziale, guardando anche alla causa petendi e non alla sola prospettazione della parte.

• art. 111, comma 8, Cost.

  È il parametro richiamato per il ricorso per cassazione avverso le decisioni dei giudici speciali; la Corte precisa che l'eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera legislativa sussiste solo se il giudice crea una norma, non se interpreta la legge.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2012

  Richiamato per dare atto dei presupposti del raddoppio del contributo unificato in caso di rigetto/inammissibilità.

• art. 13, comma 1-bis, d.P.R. n. 115/2012

  Richiamato come parametro del contributo unificato ulteriore in caso di esito sfavorevole del ricorso.

Massime di principio

• La sentenza del giudice d'appello che afferma la giurisdizione, riforma la decisione di primo grado e rimette la causa al primo giudice è sentenza definitiva ed è immediatamente impugnabile con ricorso per cassazione; la sua mancata impugnazione tempestiva ne determina il giudicato.
• Ai fini del riparto di giurisdizione occorre guardare al petitum sostanziale, alla causa petendi e alla reale natura della posizione soggettiva dedotta, non alla sola qualificazione formale data dalla parte alla domanda.
• La deduzione di eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera legislativa è ammissibile solo quando il giudice speciale crei una norma nuova; non basta un'interpretazione estensiva, analogica o comunque ritenuta errata della disciplina vigente.
• Se una statuizione sulla debenza o non debenza di un canone consegue logicamente all'accertamento principale oggetto della domanda, essa non integra necessariamente uno sconfinamento nella giurisdizione altrui, ma può costituire mera argomentazione o effetto della decisione principale.
• Le censure di giurisdizione non possono essere utilizzate per sindacare errori di interpretazione della legge o per contestare il modo in cui il giudice ha applicato la normativa al caso concreto, salvo che il vizio si traduca in un vero sconfinamento dei limiti esterni della giurisdizione.

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