Sentenza n. 4557/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

TIM ha impugnato la sentenza del TAR Lazio che aveva respinto il ricorso contro l’ordinanza-ingiunzione AGCom. Con il primo motivo d’appello ha sostenuto che le delibere AGCom nn. 112/18/CONS e 269/18/CONS non imponessero una restituzione automatica dei giorni erosi senza richiesta dell’utente, contestando la qualificazione della misura come tutela indennitaria automatica e richiamando sia la disciplina generale degli indennizzi sia le pronunce del giudice civile sulla restituzione delle somme. Ha inoltre dedotto che la misura restitutoria avrebbe dovuto essere qualificata come obbligazione privatistica, soggetta a richiesta dell’utente, ovvero come clausola penale. Con il secondo motivo ha contestato la qualificazione delle misure di compensazione alternative come datio in solutum, sostenendo che si trattasse di obbligazioni alternative, liberamente proponibili e accettabili dagli utenti. Con il terzo motivo, subordinato, ha censurato la quantificazione della sanzione per violazione dei criteri di gravità, proporzionalità, congruità e collaborazione dell’operatore, deducendo l’omessa considerazione delle iniziative informative e delle difficoltà economiche della società.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto che le delibere AGCom nn. 112/18/CONS e 269/18/CONS imponessero un meccanismo restitutorio automatico e generalizzato, senza necessità di una previa richiesta degli utenti. La formula della delibera n. 269/18/CONS relativa a modalità “sostanzialmente automatiche” è stata interpretata come riferita non soltanto al calcolo del quantum, ma al complessivo funzionamento della restituzione, estesa all’intera platea dei consumatori interessati e idonea a superare l’inerzia degli utenti. Il giudice ha valorizzato la precedente giurisprudenza del Consiglio di Stato, in particolare le sentenze nn. 879/2020 e 39/2024, qualificando la misura come intervento ripristinatorio e di eterointegrazione della disciplina contrattuale, avente natura lato sensu indennitaria, non come sanzione amministrativa in senso stretto. Ha escluso la qualificazione come clausola penale, poiché la misura costituisce un rimedio ex post diretto a riequilibrare il rapporto dopo la violazione della normativa consumeristica, e non una predeterminazione contrattuale delle conseguenze di un inadempimento futuro. Ha ritenuto irrilevanti, ai fini dell’ottemperanza agli obblighi pubblicistici, le pronunce del giudice ordinario, poiché public enforcement e private enforcement operano su piani distinti, sebbene complementari. Quanto alle compensazioni alternative, ha confermato la qualificazione come datio in solutum: la previsione della possibilità per l’operatore di proporre una prestazione diversa presuppone il consenso dell’utente-creditore e un accordo modificativo-estintivo dell’obbligazione originaria. In assenza di consenso, l’operatore restava obbligato alla restituzione automatica dei giorni erosi. Ha escluso la figura dell’obbligazione alternativa, che presuppone due prestazioni determinate o determinabili sin dall’origine e una scelta unilaterale, senza necessità di proposta e accettazione. Infine, ha ritenuto congrua e proporzionata la sanzione di 3 milioni di euro, considerata la quasi totalità della clientela di rete fissa coinvolta, la durata della condotta, l’obbligo imposto agli utenti di attivarsi mediante strumenti di conciliazione in caso di mancata adesione alle misure alternative e il fatturato dell’operatore. Le iniziative collaborative e informative non sono state ritenute sufficienti, poiché non avevano eliminato o significativamente ridotto gli effetti lesivi della condotta. Le spese, pari a 4.000 euro oltre accessori, sono state poste a carico di TIM.

Norme richiamate

• art. 98, comma 11, d.lgs. 259/2003

  Costituisce la base normativa della sanzione amministrativa pecuniaria irrogata dall’AGCom per l’inottemperanza alle diffide.

• art. 2, comma 20, lettera d), l. 481/1995

  a fronte di comportamenti lesivi dei diritti degli utenti – l’Autorità garante può imporre l’obbligo di corrispondere un indennizzo

  Attribuisce all’autorità di regolazione il potere di imporre misure ripristinatorie e di tutela degli utenti, anche automatiche e generalizzate, mediante eterointegrazione della disciplina contrattuale.

• art. 2, comma 12, lettera g), l. 481/1995

  È richiamato quale fondamento della possibilità di prevedere indennizzi automatici a tutela degli utenti.

• art. 1285 c.c.

  La disciplina delle obbligazioni alternative è ritenuta non applicabile, poiché la misura restitutoria consiste in un’unica prestazione dovuta, mentre la prestazione diversa deriva da un successivo accordo con l’utente.

• art. 1197 c.c.

  Il debitore non può liberarsi eseguendo una prestazione diversa da quella dovuta, anche se di valore uguale o maggiore, salvo che il creditore consenta

  Fondamento della qualificazione delle compensazioni alternative come datio in solutum, subordinata al consenso dell’utente-creditore.

• art. 1326 e ss. c.c.

  La proposta di una prestazione alternativa e la relativa accettazione sono ricondotte allo schema della formazione consensuale dell’accordo.

• art. 2033 c.c.

  Lo schema della ripetizione dell’indebito, che richiederebbe l’iniziativa dell’utente, non si applica al meccanismo pubblicistico di restituzione automatica imposto dall’AGCom.

• art. 11 l. 689/1981

  Richiamato tra i parametri dedotti per la quantificazione della sanzione; il giudice ha ritenuto congrua la valutazione complessiva dell’Autorità.

• art. 26 c.p.a.

  Applicato per porre integralmente le spese di lite a carico della parte soccombente.

Massime di principio

• L’autorità di regolazione può imporre, a fronte di una violazione generalizzata dei diritti degli utenti, misure ripristinatorie automatiche e generalizzate, senza necessità di una previa richiesta individuale, quando la perdita subita dagli utenti sia direttamente collegata alla condotta dell’operatore e la misura sia finalizzata a riequilibrare le condizioni del mercato e dei rapporti contrattuali.
• L’ordine dell’autorità di regolazione diretto a restituire automaticamente prestazioni o utilità indebitamente sottratte agli utenti costituisce esercizio di un potere pubblicistico di eterointegrazione della disciplina contrattuale, avente natura ripristinatoria e lato sensu indennitaria, distinto dalla sanzione amministrativa in senso stretto.
• La previsione della possibilità per l’operatore di proporre agli utenti una prestazione compensativa diversa da quella imposta dall’autorità integra una datio in solutum: la prestazione alternativa produce effetti liberatori soltanto se l’utente-creditore vi consente mediante un accordo.
• La misura non configura un’obbligazione alternativa quando la prestazione dovuta è unica e determinata dall’ordine dell’autorità, mentre la prestazione diversa non è prevista ab origine e può derivare soltanto da una successiva proposta accettata dal creditore.
• Le pronunce del giudice ordinario ottenute nell’ambito del private enforcement consumeristico non riducono né sostituiscono gli obblighi derivanti dalle misure di public enforcement dell’autorità di regolazione, poiché i due strumenti operano su piani distinti e complementari.
• Nella quantificazione di una sanzione amministrativa, la gravità può essere desunta dall’ampiezza della platea coinvolta, dalla durata della condotta, dall’effettiva mancata rimozione degli effetti lesivi e dalle condizioni economiche dell’autore; le iniziative collaborative non impongono una riduzione quando non abbiano eliminato o significativamente contenuto l’illecito.

Come è indicizzato