Sentenza n. 7174/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La Regione Lombardia ha appellato la sentenza del TAR Lombardia che aveva accolto il ricorso della struttura sanitaria contro la deliberazione regionale n. XI/3245 del 2020. Ha sostenuto che la deliberazione non avesse innovato il criterio di remunerazione delle endoprotesi, ma avesse soltanto avviato la verifica e il recupero delle somme eventualmente corrisposte sulla base di costi rendicontati al lordo degli sconti, nonostante l’obbligo preesistente di indicare i costi effettivi al netto degli sconti. Ha contestato, di conseguenza, che fosse necessaria la comunicazione di avvio del procedimento e ha dedotto che la deliberazione consentiva agli erogatori di presentare autocertificazioni e osservazioni. Ha inoltre censurato la valutazione del TAR sul pregiudizio per le strutture, richiamando l’interesse del Servizio sanitario regionale a non finanziare importi non corrispondenti ai costi effettivamente sostenuti. L’Ospedale appellato ha chiesto il rigetto dell’appello e riproposto i motivi assorbiti: erronea presunzione che l’omessa indicazione degli sconti generasse automaticamente un indebito, anche perché gli sconti potevano essere successivi, riferiti a più dispositivi o ad attività non remunerabili dal SSR; illegittimità del recupero dell’intero sconto, anziché della sola differenza tra quanto erogato e quanto effettivamente spettante secondo il sistema tariffario; violazione degli artt. 21-quinquies e 21-nonies l. 241/1990, per assenza dei presupposti, dei vizi delle precedenti determinazioni e di specifiche ragioni di interesse pubblico qualora la delibera fosse intesa come modifica retroattiva del sistema; illogicità, contraddittorietà e sproporzione del recupero integrale, che non ricalcolava il costo medio regionale e le tariffe e poteva riguardare quote mai rimborsate o prestazioni oltre budget; violazione di correttezza, affidamento e irretroattività, per l’incisione su prestazioni già erogate e liquidate.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato l’annullamento disposto dal TAR. Ha ritenuto che, anche ammettendo che gli erogatori dovessero fin dall’origine rendicontare i costi al netto degli sconti, la deliberazione del 2020 non si limitasse a correggere i dati utilizzati per determinare la remunerazione: per il 2010-2018 prevedeva il recupero dell’intero valore degli sconti e per il 2019 il recupero dello scostamento tra i dati rendicontati e quelli autocertificati. Tale criterio si discostava dal sistema previgente, fondato sulla determinazione di un costo medio regionale e sull’applicazione di una percentuale per ottenere tariffe integrative uniformi. Per mantenere continuità con quel sistema, la Regione avrebbe dovuto utilizzare i costi al netto degli sconti per ricalcolare il costo medio e le tariffe, recuperando eventualmente la differenza tra quanto pagato e quanto effettivamente dovuto; non poteva invece assumere l’intero sconto come oggetto del recupero. La prevista natura eventuale della ripetizione non mutava il criterio adottato. La Regione non aveva contestato in astratto l’applicabilità dell’art. 7 l. 241/1990 né dedotto che la natura generale dell’atto escludesse la partecipazione; il suo motivo d’appello, fondato sull’asserita assenza di innovazione del sistema, è stato quindi respinto. I motivi riproposti dall’Ospedale, rimasti assorbiti, non sono stati esaminati autonomamente, essendo sufficiente la reiezione dell’appello per confermare l’annullamento. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 8-sexies d.lgs. 502/1992

  Ai fini della determinazione del finanziamento globale delle singole strutture, le attività assistenziali (fatte salve le eccezioni di cui al comma 2) sono remunerate in base a tariffe predefinite per prestazione.

  La remunerazione delle attività assistenziali è basata, come regola, su tariffe predefinite per prestazione, nell’ambito del finanziamento globale delle strutture.

• art. 2, comma 4, d.m. 18 ottobre 2012

  L’art. 2, comma 4, decreto ministeriale del 18 ottobre 2012, ratione temporis applicabile, consentiva alle Regioni di riconoscere una remunerazione aggiuntiva, per i costi associati all’eventuale utilizzo di specifici dispositivi ad alto costo “esclusivamente nei casi, specifici e circoscritti, individuati e regolamentati nei vigenti accordi interregionali per la compensazione della mobilità sanitaria approvati dalla Conferenza Stato-Regioni nel rispetto degli equilibri di bilancio programmati”.

  La remunerazione aggiuntiva per dispositivi ad alto costo era consentita alle Regioni solo nei casi specifici e circoscritti individuati e regolamentati dagli accordi interregionali richiamati, nel rispetto degli equilibri di bilancio.

• art. 7 l. 241/1990

  Venendo all’esame del gravame, va preliminarmente osservato come la Regione appellante non contesti l’applicabilità, in astratto, dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990 alla fattispecie in esame, né deduca che la natura generale dell’atto impugnato fosse di per sé idonea ad escludere le garanzie partecipative.

  Nel caso concreto l’applicabilità astratta delle garanzie partecipative non era contestata; la Regione fondava invece l’appello sull’asserita assenza di una modifica del criterio di remunerazione.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  In via subordinata, l’appellata ha riproposto, ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., i motivi di ricorso rimasti assorbiti in primo grado.

  La disposizione è richiamata quale base per la riproposizione in appello dei motivi di ricorso assorbiti in primo grado; la sentenza non ne sviluppa un’ulteriore interpretazione.

Massime di principio

• Quando un sistema di remunerazione sanitaria determina una tariffa uniforme mediante un costo medio regionale e l’applicazione di una percentuale predeterminata, il recupero di somme già corrisposte non può essere automaticamente commisurato all’intero valore degli sconti ottenuti dai singoli erogatori. Per mantenere continuità con il criterio tariffario vigente, i costi rettificati devono essere utilizzati per ricalcolare il costo medio e le tariffe, e l’eventuale recupero deve riguardare la differenza tra quanto erogato e quanto risulti effettivamente dovuto.
• La qualificazione di un intervento come mera rettifica di dati non è decisiva se il suo contenuto dispositivo modifica il criterio economico di remunerazione e individua un diverso oggetto del recupero; la legittimità va valutata considerando gli effetti concreti del meccanismo disposto rispetto al sistema previgente.

Come è indicizzato