Sentenza n. 1764/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il Comune ha impugnato la sentenza di primo grado deducendo, anzitutto, l’erroneità dei limiti individuati dal TAR alla responsabilità contrattuale della società attuatrice: secondo l’appellante, il danno risarcibile non avrebbe dovuto essere parametrato al valore della prestazione prevista dalla convenzione, la società avrebbe dovuto eseguire anche lavori diversi o più onerosi resisi necessari per il ripristino della piazza e l’azione risarcitoria avrebbe potuto essere proposta autonomamente rispetto alle domande di adempimento o risoluzione. Il Comune ha inoltre contestato la mancata qualificazione come novativi o modificativi di alcuni accordi e scambi intervenuti dopo il 2012. Con il secondo motivo ha negato di avere avuto un penetrante potere di controllo sulle modalità esecutive e sui materiali impiegati, contestando la propria corresponsabilità nella produzione dei dissesti della piazza e la valutazione delle risultanze della verificazione. Con il terzo motivo ha contestato l’applicazione analogica degli artt. 2055, comma 3, e 1298, comma 2, c.c. per la ripartizione paritaria del danno, sostenendo che tali disposizioni riguarderebbero esclusivamente la responsabilità extracontrattuale e le obbligazioni solidali. Con il quarto motivo ha censurato il rigetto delle domande relative al danno da disservizio e al danno all’immagine. Con l’ultimo motivo ha contestato la compensazione delle spese disposta dal TAR.

La decisione

L’appello è stato respinto e la sentenza di primo grado è stata integralmente confermata. Il Consiglio di Stato ha chiarito che il TAR non aveva affermato in via generale che il danno da inadempimento non possa eccedere il valore dell’obbligazione, ma aveva correttamente escluso che alla società potesse essere imposta una prestazione qualitativamente e quantitativamente diversa da quella prevista dal progetto e dal computo metrico allegati alla convenzione. La modifica della convenzione urbanistica avrebbe dovuto rispettare le medesime formalità previste per la sua conclusione, compresa la forma dell’atto pubblico o della scrittura privata autenticata; i successivi scambi e accordi informali non hanno quindi modificato validamente gli obblighi convenzionali. È stata esclusa anche la dedotta erroneità circa l’autonomia dell’azione risarcitoria: la domanda di risarcimento può essere proposta senza domandare adempimento o risoluzione, ma presuppone comunque l’accertamento di un inadempimento imputabile. Il secondo motivo è stato ritenuto infondato perché la convenzione, la delibera di approvazione e i verbali di consegna attribuivano espressamente al Comune un controllo di merito sulle caratteristiche esecutive delle opere, sulle varianti, sui materiali e sulle modalità di realizzazione. Il Comune, tramite il supervisore/responsabile del procedimento e gli uffici competenti, aveva approvato varianti e materiali senza adeguate verifiche tecniche, concorrendo con l’impresa esecutrice e la direzione lavori nella produzione dei dissesti. Il Consiglio di Stato ha ritenuto ragionevole l’applicazione analogica della regola presuntiva dell’art. 2055, comma 3, c.c., in quanto riconducibile alla medesima ratio del concorso di colpa ex art. 1227, comma 1, c.c.: quando il danno deriva da condotte concorrenti e non è possibile determinare il grado di colpa di ciascuno, le responsabilità possono essere ripartite in parti uguali. Sono stati confermati il rigetto del danno all’immagine e del danno da disservizio: la ridotta fruibilità della piazza e la lesione reputazionale erano riconducibili anche a condotte omissive o commissive del Comune; inoltre, rappezzi di costo contenuto avrebbero consentito di mantenere fruibile una larga porzione della piazza. È stata infine confermata la compensazione delle spese, ritenuta coerente con l’accoglimento solo parziale della domanda originaria e non abnorme. Spese del grado d’appello integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a.

  Fondava la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulle controversie relative agli accordi e convenzioni urbanistiche, nell’ambito della quale era stata proposta la domanda risarcitoria del Comune.

• art. 11 l. 241/1990

  La convenzione urbanistica è stata qualificata, sul piano sistematico, come accordo pubblico; tale qualificazione incide sulla disciplina dei ruoli e dei controlli nell’esecuzione delle opere.

• art. 2657 c.c.

  La modifica della convenzione urbanistica richiede le formalità proprie dell’atto modificato, inclusa la forma dell’atto pubblico o della scrittura privata autenticata; scambi informali e accordi privi di tali requisiti non producono novazione o modifica vincolante.

• art. 1662 c.c.

  Attribuisce al committente il controllo sullo svolgimento e sullo stato dei lavori, controllo che comprende anche la verifica dei materiali impiegati e che, nel caso concreto, doveva essere esercitato tramite il soggetto incaricato della supervisione.

• art. 1227 c.c.

  Il concorso colposo del creditore nella produzione del danno riduce il risarcimento secondo il grado della colpa e l’entità delle conseguenze; la disposizione costituisce il fondamento sostanziale della ripartizione del danno tra Comune e soggetto attuatore.

• art. 2055, comma 3, c.c.

  La regola presuntiva della pari ripartizione interna della responsabilità tra concorrenti è stata applicata analogicamente, in presenza di un danno unitario causato da condotte concorrenti e dell’impossibilità di determinare il diverso grado di colpa.

• art. 1298, comma 2, c.c.

  Richiamato dal giudice di primo grado insieme all’art. 2055 c.c. quale criterio presuntivo di ripartizione paritaria, pur non costituendo il fondamento esclusivo della decisione d’appello.

Massime di principio

• La domanda di risarcimento del danno da inadempimento contrattuale può essere proposta autonomamente rispetto alle domande di adempimento o risoluzione, ma presuppone sempre l’accertamento di un inadempimento imputabile.
• In una convenzione urbanistica, il soggetto attuatore non può essere condannato a eseguire una prestazione qualitativamente o quantitativamente diversa da quella validamente prevista dal progetto e dal computo metrico allegati alla convenzione, salvo una valida modifica dell’accordo.
• La modifica di una convenzione urbanistica deve rispettare le medesime formalità sostanziali e pubblicitarie previste per la sua conclusione; scambi di corrispondenza, proposte operative o intese informali non sono sufficienti a novare o modificare gli obblighi convenzionali quando manchi la forma prescritta.
• Quando la convenzione urbanistica attribuisce espressamente all’amministrazione un controllo di merito sulle caratteristiche esecutive delle opere, sulle varianti, sui materiali e sulle modalità di esecuzione, l’amministrazione è corresponsabile dei danni se approva scelte tecniche senza adeguate verifiche e tali scelte concorrono causalmente alla produzione del danno.
• La regola della pari ripartizione interna della responsabilità tra concorrenti, prevista dall’art. 2055, comma 3, c.c., può essere applicata analogicamente anche a fattispecie di responsabilità contrattuale quando un danno unitario derivi da condotte concorrenti e non sia determinabile il diverso grado di colpa dei responsabili.
• Il danno da disservizio e il danno all’immagine dell’amministrazione non sono risarcibili a carico del contraente quando la limitata fruibilità dell’opera e le conseguenze reputazionali dipendano anche da condotte omissive o commissive dell’amministrazione stessa e il danno-conseguenza non sia adeguatamente provato.

Come è indicizzato