Adunanza generale n. 637/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione C

Classificazione dei comuni montani: schema di regolamento

Il Consiglio di Stato, Sezione consultiva per gli atti normativi, ha esaminato lo schema di decreto del Presidente del Consiglio dei ministri recante i criteri per la classificazione dei comuni montani, predisposto su richiesta del Ministro per gli affari regionali e le autonomie ai sensi dell’articolo 2, comma 1, della legge 12 settembre 2025, n. 131.

Premesse e documentazione trasmessa

Lo schema è corredato dalla relazione al Ministro, dalla relazione illustrativa, dalla relazione tecnica, dall’AIR, dall’ATN, dalla valutazione del NUVIR, dai riscontri dei Ministeri interessati, dalla deliberazione del Consiglio dei ministri del 18 febbraio 2026 e dalla documentazione relativa all’istruttoria tecnica del DAR.

La Sezione ha rilevato che lo schema e la relazione tecnica sono privi della bollinatura della Ragioneria generale dello Stato. Ha quindi sollecitato l’Amministrazione ad acquisirla, richiamando il precedente parere n. 1440 del 19 dicembre 2025 e precisando che la bollinatura è un adempimento distinto dalla verifica della relazione tecnica prevista dall’articolo 17, comma 3, della legge n. 196 del 2009.

Base normativa e procedimento di adozione

L’articolo 2, comma 1, della legge n. 131 del 2025 demanda a un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri la definizione dei criteri di classificazione dei comuni montani, in base ai parametri dell’altitudine e della pendenza, nonché la contestuale formazione dell’elenco dei comuni montani. Il decreto deve essere adottato su proposta del Ministro per gli affari regionali e le autonomie, sentiti i Ministri interessati, sulla base dei dati Istat e previa intesa in Conferenza unificata.

Il DAR ha svolto l’istruttoria tecnica con la collaborazione di sei esperti designati dalla Conferenza unificata. Dopo una prima proposta, fortemente contestata dagli enti territoriali, il Ministro ha valutato proposte alternative e ha trasmesso alla Conferenza unificata una nuova versione dello schema, accompagnata da uno schema di accordo. Nella seduta del 5 febbraio 2026 la Conferenza ha espresso avviso favorevole sull’accordo, ma non ha raggiunto l’intesa sul regolamento.

Il Consiglio dei ministri ha quindi deliberato, il 18 febbraio 2026, di procedere ai sensi dell’articolo 3, comma 3, del decreto legislativo n. 281 del 1997, richiamato dall’articolo 9, comma 2, lettera b), dello stesso decreto legislativo.

Mancata intesa e leale collaborazione

La Sezione ha richiamato la giurisprudenza costituzionale, in particolare la sentenza n. 1 del 2016, secondo cui il principio di leale collaborazione richiede che le procedure di intesa consentano un adeguato sviluppo delle trattative. Il mancato raggiungimento dell’intesa non può tradursi automaticamente nella prevalenza della volontà statale.

L’adozione unilaterale è tuttavia possibile quando la deliberazione del Consiglio dei ministri esponga in modo esplicito, specifico e concreto le trattative svolte, i punti di dissenso e le ragioni per cui non sia più praticabile un ulteriore protrarsi del confronto o risulti giustificata una determinazione statale.

La Sezione ha ritenuto adeguata la deliberazione del 18 febbraio 2026, poiché essa ricostruisce le diverse fasi del confronto, le proposte formulate dagli enti territoriali, i rinvii dell’esame, le interlocuzioni successive e l’esito finale della Conferenza unificata. La deliberazione ha inoltre evidenziato l’esigenza di definire i criteri e l’elenco dei comuni montani per dare attuazione alla legge n. 131 del 2025 e procedere alla ripartizione del FOSMIT.

La Sezione ha osservato che il termine di trenta giorni decorreva dalla seduta del 18 dicembre 2025, nella quale lo schema era stato posto all’ordine del giorno, e risultava integralmente decorso alla data della deliberazione del Consiglio dei ministri del 18 febbraio 2026.

Contenuto e finalità dello schema

Lo schema si compone di quattro articoli. L’articolo 1 individua l’oggetto del regolamento; l’articolo 2 stabilisce i criteri di classificazione; l’articolo 3 rinvia all’allegato contenente l’elenco dei comuni montani; l’articolo 4 contiene la clausola di invarianza finanziaria.

La disciplina mira a superare la prassi fondata sull’elenco UNCEM, utilizzato nonostante l’abrogazione della disciplina originaria della legge n. 991 del 1952, e a rendere la classificazione maggiormente aderente alla morfologia del territorio nazionale. L’applicazione dei nuovi criteri consentirebbe di classificare come montani 3.715 comuni, pari al 47 per cento dei comuni italiani, con una superficie complessiva pari al 51,7 per cento del territorio nazionale e una popolazione di circa 12 milioni di abitanti.

La nuova classificazione incide sulla ripartizione del FOSMIT e costituisce il presupposto per l’individuazione dei comuni destinatari delle ulteriori misure di sostegno previste dalla legge n. 131 del 2025 e per l’esercizio della delega relativa al riordino delle agevolazioni destinate ai comuni montani.

Criteri di classificazione

L’articolo 2, comma 1, prevede cinque criteri alternativi, che combinano in modo diverso altitudine e pendenza. Sono considerate, a seconda dei casi, l’altitudine media, l’altitudine massima, la quota di territorio al di sopra di una determinata altezza e la percentuale di superficie con pendenza superiore al 20 per cento. Un criterio riguarda anche i comuni appartenenti a province con territorio interamente montano e confinanti con Stati esteri.

Il comma 2 introduce ulteriori criteri residuali per i comuni di fondo valle, fondati principalmente sull’adiacenza a comuni montani o a Stati esteri e su una determinata altitudine media. È contemplata anche l’ipotesi di gruppi di comuni, fino a un massimo di cinque, completamente circondati da comuni montani o da Stati esteri.

Rilievi sul quinto criterio del comma 1

La Sezione ha ritenuto il criterio di cui alla lettera e) di difficile comprensione e apparentemente poco utile. Non è chiaro quali siano i requisiti per qualificare una provincia come avente territorio interamente montano. Se tale qualificazione derivasse dalla classificazione montana di tutti i comuni della provincia secondo i criteri precedenti, il criterio sarebbe inutilmente duplicativo.

Anche il rinvio all’articolo 1, comma 3, della legge n. 56 del 2014 non risolve il problema, perché tale disposizione utilizza la medesima nozione di provincia con territorio interamente montano e confinante con Stati esteri senza definirne i presupposti. Parimenti, il riferimento generico alla normativa regionale vigente alla data di entrata in vigore della legge n. 131 del 2025 non consente di individuare con sufficiente precisione le discipline rilevanti né di comprendere il meccanismo del riconoscimento.

Rilievi sul criterio dei gruppi di comuni

Con riferimento all’articolo 2, comma 2, lettera b), la Sezione ha segnalato la ridondanza della formula “comuni appartenenti a un gruppo di comuni”. Ha inoltre chiesto di chiarire la portata del requisito della contiguità territoriale: non è infatti precisato se sia sufficiente che ogni comune confini con almeno un altro comune del gruppo oppure se ciascun comune debba confinare con tutti gli altri componenti.

Complessità complessiva della disciplina

La Sezione ha riconosciuto che la definizione dei criteri rientra nell’ampia discrezionalità dell’Amministrazione, purché siano rispettati i parametri fissati dalla legge primaria. Ha tuttavia osservato che la previsione di cinque criteri alternativi al comma 1 e di ulteriori criteri residuali rende la disciplina complessa e farraginosa.

Tale complessità è stata valutata anche in rapporto al risultato atteso: la riduzione dei comuni montani sarebbe pari soltanto all’8,5 per cento, cioè a 347 comuni, con un effetto quantitativo notevolmente più contenuto rispetto a quello prospettato nel primo schema.

Coerenza del parametro della pendenza

Le prime elaborazioni Istat avevano utilizzato una pendenza minima di 20 gradi, mentre il testo dello schema indica una pendenza minima del 20 per cento. Le due misure non sono equivalenti: la pendenza di 20 gradi corrisponde a circa l’11 per cento.

L’Istat aveva utilizzato i 20 gradi per mantenere coerenza con precedenti elaborazioni statistiche, sebbene i documenti precedenti e i decreti FOSMIT avessero formalmente indicato il 20 per cento. La Sezione ha rilevato che nel febbraio 2026 sono state svolte nuove elaborazioni sulla base dello schema aggiornato e ha invitato l’Amministrazione a verificare che il disallineamento tra il parametro normativo e quello utilizzato per l’elenco sia stato effettivamente eliminato.

Conclusioni

Il Consiglio di Stato ha espresso parere favorevole nei sensi della motivazione, ritenendo procedimentalmente giustificata la prosecuzione dell’iter nonostante la mancata intesa e formulando rilievi sulla documentazione, sulla chiarezza di alcuni criteri, sulla complessità dell’impianto regolamentare e sulla necessità di assicurare la piena coerenza tra il testo normativo e le elaborazioni tecniche utilizzate per predisporre l’elenco dei comuni montani.