Adunanza generale n. 675/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione C

Regolamento sul corso di formazione iniziale dei consiglieri penitenziari

Il parere riguarda lo schema di decreto ministeriale predisposto dal Ministero della giustizia per disciplinare il corso di formazione iniziale dei consiglieri penitenziari della carriera dirigenziale penitenziaria. Si tratta di un affare della Sezione consultiva per gli atti normativi, avente ad oggetto un regolamento ministeriale composto da undici articoli.

Base normativa e finalità dello schema

La disciplina trova la propria base nell’articolo 5, comma 1, del d.lgs. n. 63/2006, che demanda a un regolamento del Ministro la definizione:

• delle materie e delle modalità del corso;
• della durata e dell’articolazione della formazione;
• degli esami al termine del primo anno, anche ai fini del superamento del periodo di prova;
• degli esami finali;
• dei criteri per determinare la posizione in ruolo dei funzionari risultati idonei.

Il corso deve durare diciotto mesi ed essere articolato in periodi alternati di formazione teorico-pratica e tirocinio operativo. La relazione illustrativa individua quali finalità dell’intervento l’acquisizione di competenze professionali specifiche, la formazione dell’etica istituzionale e dei valori della pubblica amministrazione, l’integrazione tra formazione teorica e tirocinio pratico e la valutazione del periodo di prova.

Rapporti con la disciplina precedente

La Sezione ricostruisce il quadro normativo sopravvenuto al d.lgs. n. 63/2006. L’articolo 13 del d.l. n. 36/2022 aveva previsto, in deroga alla durata ordinaria, un corso di dodici mesi per i consiglieri penitenziari nominati all’esito dei concorsi banditi nel 2020. La disposizione era stata attuata con il decreto ministeriale 31 maggio 2022.

La riduzione della durata era stata concepita come misura straordinaria, collegata alle carenze di organico e all’emergenza epidemiologica da Covid-19, e limitata ai concorsi banditi con i decreti direttoriali del 5 maggio e del 28 agosto 2020.

Successivamente, l’articolo 2, comma 2, del d.l. n. 92/2024 ha autorizzato il Ministero della giustizia a bandire, nel biennio 2024-2025, procedure concorsuali secondo le medesime modalità previste dal decreto direttoriale 5 maggio 2020. In attuazione di tale previsione è stato indetto, con decreto direttoriale 27 novembre 2024, un concorso pubblico per esami, ancora in corso al momento del parere.

Il nuovo schema torna quindi alla disciplina ordinaria del corso di diciotto mesi prevista dal d.lgs. n. 63/2006, pur recependo in larga misura l’impostazione contenutistica del decreto ministeriale del 31 maggio 2022. Tra le principali novità sono segnalati l’allungamento da sei a dodici mesi del primo periodo del corso, la possibilità di svolgimento a distanza, la definizione della commissione esaminatrice, la gratuità della partecipazione ai lavori e l’aumento da quarantacinque a sessanta dei giorni di assenza consentiti per motivi diversi dall’infermità contratta durante il corso o dalla maternità.

Valutazione complessiva

La Sezione considera lo schema nel complesso congruamente redatto ed esprime il parere nei sensi della motivazione. I rilievi formulati riguardano principalmente il coordinamento intertemporale e sistematico della disciplina, la posizione dei soggetti che recuperano il corso, gli adempimenti di controllo e alcuni aspetti di tecnica normativa.

Assenze per infermità o maternità

L’articolo 9, comma 1, lettera e), prevede l’esclusione dal corso dei consiglieri penitenziari assenti per più di centosessanta giorni, anche non consecutivi, quando l’assenza dipenda da infermità contratta durante il corso o da maternità.

Il comma 2 stabilisce che tali consiglieri possano partecipare al primo corso successivo al riconoscimento dell’idoneità psicofisica oppure alla conclusione dei periodi di assenza previsti dalla disciplina a tutela delle lavoratrici madri. La Sezione ritiene però necessario chiarire la loro posizione rispetto ai vincitori del corso successivo nel quale saranno inseriti, in particolare ai fini della collocazione e della posizione in ruolo.

Disposizioni transitorie e coordinamento con il decreto del 5 maggio 2020

L’articolo 10 dispone l’applicazione del regolamento anche ai vincitori di concorsi indetti prima della sua entrata in vigore.

La Sezione osserva che, per i concorsi anteriori all’entrata in vigore del regolamento, la disciplina primaria di riferimento è anche l’articolo 2, comma 2, del d.l. n. 92/2024, che richiama le modalità previste dal decreto direttoriale 5 maggio 2020. Per tale ragione, suggerisce di integrare l’articolo 10 aggiungendo, dopo le parole “decreto stesso”, la clausola “per quanto non diversamente previsto dal decreto direttoriale 5 maggio 2020”.

La modifica serve a chiarire che il nuovo regolamento, rispetto a quel decreto direttoriale, opera come disciplina integrativa e non sostitutiva. Il regolamento troverà invece applicazione a regime in attuazione dell’articolo 5, comma 1, del d.lgs. n. 63/2006.

Esenzione dall’AIR

La Sezione prende atto della dichiarazione di esenzione dall’AIR. L’esenzione è ritenuta giustificata dal ridotto numero dei destinatari, dalla natura essenzialmente organizzativa delle disposizioni e dal fatto che i costi di adeguamento non risultano avere un impatto significativo. Inoltre, lo schema riproduce in larga parte disposizioni già presenti nella disciplina previgente, introducendo soltanto gli aspetti necessari a dare attuazione alla base normativa primaria.

Per il futuro, viene tuttavia segnalato che, ai sensi dell’articolo 7, comma 6, del d.P.C.m. n. 169/2017, la relazione illustrativa avrebbe dovuto richiamare espressamente la dichiarazione di esenzione e le ragioni giustificative previste dal comma 1 dello stesso articolo.

Controllo della Corte dei conti

Poiché lo schema ha natura regolamentare ed è qualificabile come atto normativo a rilevanza esterna, la Sezione ricorda che deve essere sottoposto al controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti, ai sensi dell’articolo 17, comma 4, della legge n. 400/1988 e dell’articolo 3, comma 1, lettera c), della legge n. 20/1994.

Il preambolo del decreto dovrà menzionare il visto e la registrazione della Corte dei conti.

Correzione redazionale

Con riferimento all’articolo 11, la Sezione suggerisce di sostituire la formula “non devono derivare” con “non derivano”, ritenendo quest’ultima maggiormente appropriata sotto il profilo della tecnica normativa.

Conclusioni

Il Consiglio di Stato esprime un parere complessivamente favorevole, subordinato ai rilievi formulati in motivazione. Le indicazioni principali riguardano la precisazione della collocazione dei consiglieri che recuperano il corso, il coordinamento delle disposizioni transitorie con il decreto direttoriale 5 maggio 2020, il richiamo delle ragioni dell’esenzione dall’AIR nella relazione illustrativa, la menzione del controllo della Corte dei conti nel preambolo e la correzione linguistica dell’articolo 11.