Adunanza generale n. 710/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione C

Schema di regolamento sulla gestione delle terre e rocce da scavo

Il Consiglio di Stato, Sezione consultiva per gli atti normativi, esamina il nuovo testo dello schema di regolamento predisposto dal Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica in seguito al parere interlocutorio n. 327/2025. Lo schema, fondato sull’art. 48 del d.l. n. 13/2023, è composto da 33 articoli e 12 allegati e disciplina in forma semplificata la gestione delle terre e rocce da scavo, anche con riferimento a sedimenti, amianto, cantieri di piccole dimensioni, controlli e tariffe.

Completezza dell’istruttoria

La Sezione rileva che la nota di trasmissione del nuovo testo, sottoscritta dal Capo dell’Ufficio legislativo, non è accompagnata da una delega o da una dichiarazione che riconduca la trasmissione alla responsabilità del Ministro. Il parere è quindi subordinato alla condizione che il testo sia stato trasmesso su indicazione e sotto la responsabilità dell’organo politico.

Mancano inoltre il bollino della Ragioneria generale dello Stato e la verifica della relazione tecnica. Non risultano acquisiti neppure il concerto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti e l’atto attestante che il Ministro della salute sia stato sentito. La Sezione considera tali adempimenti imprescindibili per la completezza istruttoria, la definitività del testo e la legittima prosecuzione dell’iter.

Base normativa e abrogazioni

Il precedente art. 34, che prevedeva l’abrogazione dell’art. 8 del d.l. n. 133/2014 e del d.P.R. n. 120/2017, è stato eliminato correttamente. La Sezione ribadisce che il regolamento, riconducibile all’art. 17, comma 3, della l. n. 400/1988, non può abrogare disposizioni poste da fonti normative gerarchicamente superiori, inclusi regolamenti governativi, se tale potere non è conferito dalla fonte primaria.

Sedimenti e compatibilità europea

La novella dell’art. 48, comma 1, del d.l. n. 13/2023, introdotta dall’art. 1, comma 829, della l. n. 199/2025, ha ampliato la delega includendo i residui di lavorazione dei materiali lapidei, i sedimenti e le terre e rocce provenienti da affioramenti geologici naturali contenenti amianto.

La Sezione rileva tuttavia una questione di compatibilità con l’art. 185, comma 3, del d.lgs. n. 152/2006 e con l’art. 2 della direttiva 2008/98/CE. L’art. 3 del nuovo schema esclude dal regolamento i sedimenti disciplinati dall’art. 185, comma 3, con l’effetto di rendere inapplicabile la disciplina dei sottoprodotti proprio ai sedimenti che il codice dell’ambiente consente di riutilizzare alle condizioni previste. Inoltre, le modifiche all’art. 3 non risultano comprese nella precedente notifica effettuata ai sensi della direttiva (UE) 2015/1535.

Le integrazioni agli allegati 2 e 4 introducono riferimenti tecnici per il campionamento e la caratterizzazione dei sedimenti, anche mediante il richiamo ai decreti ministeriali n. 173/2016 e n. 172/2016 e ai parametri delle tabelle dell’allegato 5 al titolo V della parte quarta del d.lgs. n. 152/2006. Tuttavia, la Sezione non può valutare pienamente gli effetti sanitari della disciplina in assenza dell’intervento del Ministero della salute.

La nuova formulazione dell’art. 6, limitata alla previsione che il trasporto dei sedimenti debba minimizzare la dispersione, appare più generica della precedente e non risponde completamente alla richiesta di specificare criteri per la minimizzazione della risospensione e della dispersione durante escavo e trasporto.

Cantieri di micro-dimensioni

È stata eliminata dall’art. 2 la definizione di “cantiere puntuale”, ma l’art. 27 continua a consentire il riutilizzo diretto nel sito di produzione delle terre e rocce prodotte in quantità non superiore a 20 metri cubi senza preventiva caratterizzazione, salvo alcune esclusioni.

La Sezione riconosce che i cantieri fino a 20 metri cubi rientrano nella categoria dei cantieri di micro-dimensioni cui l’art. 48, comma 1, lett. e-bis), consente di applicare semplificazioni. Tuttavia, osserva che le esclusioni previste dallo schema operano sostanzialmente come presunzioni di non contaminazione, mentre il codice dell’ambiente richiede che siano accertati i requisiti di suolo non contaminato e di materiale allo stato naturale. Le considerazioni dell’Amministrazione su eventuali verifiche ulteriori in presenza di anomalie non sono sufficienti perché non sono tradotte in una prescrizione normativa vincolante.

La Sezione richiama inoltre la necessità di garantire gli adeguati livelli di tutela ambientale e sanitaria prescritti dall’art. 48, comma 2, del d.l. n. 13/2023 e il rispetto delle disposizioni in materia di amianto e salute dei lavoratori, incluse quelle degli artt. 246 e seguenti del d.lgs. n. 81/2008.

Normale pratica industriale

L’art. 4 e l’allegato 3 precisano la nozione di normale pratica industriale e ammettono, tra l’altro, le fasi che un processo prevedrebbe per la materia prima sostituita dal sottoprodotto. La Sezione ritiene non superata la perplessità già espressa nel parere interlocutorio: una formulazione così ampia potrebbe comprendere trasformazioni sostanziali, linee di lavorazione stabili o semi-stabili e impianti assimilabili a quelli di gestione dei rifiuti.

La normale pratica industriale deve invece rimanere compatibile con l’art. 184-bis, comma 1, lett. c), del d.lgs. n. 152/2006, che esclude trattamenti diversi da quelli ordinari e non consente manipolazioni sostanziali del materiale. Quanto alla stabilizzazione a calce o cemento, la Sezione prende atto della notifica del testo alla Commissione europea, ma non può svolgere ulteriori valutazioni poiché non sono state trasmesse le indicazioni ricevute nell’ambito della procedura EU Pilot n. 5554/13/ENVI.

Deposito intermedio e destinazioni urbanistiche

La previsione dell’art. 5, comma 1, lett. a), che consente il deposito intermedio in tutte le classi di destinazioni urbanistiche, non è stata modificata, nonostante il precedente rilievo. La Sezione ribadisce che un regolamento adottato ai sensi dell’art. 17, comma 3, della l. n. 400/1988 non può derogare agli strumenti urbanistici né incidere sulla determinazione delle destinazioni d’uso, materia riconducibile al governo del territorio.

È invece stata eliminata la previsione relativa ai “presidi idonei” per il deposito in aree con destinazione verde, residenziale o agricola ed è stato corretto il riferimento ai “terreni prodotti”, sostituito con “terre e rocce da scavo”.

Piani di utilizzo, controlli e dati

Sono state recepite diverse osservazioni del parere interlocutorio. L’art. 10 chiarisce che il piano di utilizzo deve essere trasmesso prima della conclusione del procedimento di VIA e specifica che il piano di gestione non sostituisce il piano di utilizzo. È stato inoltre introdotto il richiamo all’art. 28 del d.lgs. n. 152/2006 per la verifica di ottemperanza.

Gli artt. 10 e 16 prevedono la verifica d’ufficio della completezza della documentazione, compreso l’eventuale parere dell’Agenzia di protezione ambientale. L’art. 19 stabilisce che la comunicazione dei dati dei piani di utilizzo all’ISPRA deve avvenire prima dell’inizio dei lavori. È stata inoltre eliminata la locuzione “per categorie di attività” nella disciplina dei controlli ed è stato incluso il riferimento ai cantieri di grandi dimensioni non sottoposti a VIA o AIA.

Deposito temporaneo dei rifiuti

L’art. 26 mantiene limiti quantitativi specifici per il deposito temporaneo delle terre e rocce da scavo qualificate come rifiuti, diversi da quelli generali dell’art. 185-bis del d.lgs. n. 152/2006.

La Sezione non ritiene sufficiente il richiamo alla delega dell’art. 48, comma 1, lett. c), poiché la fonte primaria non stabilisce criteri specifici per derogare ai limiti dell’art. 185-bis e il regolamento non è adottato ai sensi dell’art. 17, comma 2, della l. n. 400/1988. L’art. 185-bis contiene norme eccezionali e derogatorie e la quantità dei rifiuti costituisce una condizione legale del deposito temporaneo. Non è quindi possibile sottrarre il deposito regolamentare alla disciplina primaria, anche considerati i possibili riflessi penali ai sensi dell’art. 256 del d.lgs. n. 152/2006.

Disposizioni transitorie e modifiche degli allegati

La disciplina transitoria è stata corretta prevedendo che i piani già approvati restino soggetti alla normativa previgente, mentre i procedimenti di approvazione in corso si concludano secondo il nuovo regolamento. È suggerita la sostituzione della formula “In relazione ai” con “I”.

Quanto alle modifiche degli allegati, la Sezione ritiene insufficiente la formulazione che consente interventi “in termini strettamente integrativi”. L’art. 31, comma 6, deve essere riformulato stabilendo che le modifiche ministeriali sono ammesse soltanto se hanno carattere di dettaglio e di esecuzione degli allegati, senza modificare le scelte normative già assunte. La rubrica dell’art. 31 deve inoltre usare il singolare “disciplina transitoria”.

Copertura finanziaria

La Sezione prende atto delle precisazioni sulla neutralità finanziaria. I costi dei controlli sono ricondotti alle tariffe previste dall’art. 20, applicabili al proponente e al produttore, mentre è previsto, nelle more del tariffario nazionale, l’utilizzo del tariffario approvato con delibera del Consiglio SNPA n. 37 del 9 maggio 2018. È stato inoltre uniformato a sei mesi il termine per l’emanazione dei decreti tariffari previsti dagli artt. 14 e 20.

Conclusioni

Il parere è favorevole con condizioni e rilievi. La prosecuzione dell’iter richiede il completamento degli adempimenti istruttori e procedurali, inclusi gli interventi della Ragioneria generale dello Stato, il concerto ministeriale e l’intervento del Ministero della salute. Restano da correggere o rivalutare, in particolare, la disciplina dei cantieri fino a 20 metri cubi, la normale pratica industriale, il deposito intermedio in deroga alle destinazioni urbanistiche, il deposito temporaneo dei rifiuti e la formulazione dell’art. 31, comma 6.