Sentenza n. 78/2026 - Reggio Calabria, Sezione 1

Esito

La controversia

L'associazione aveva richiesto e pagato l'affissione, per dieci giorni, di manifesti con il messaggio «Il corpo di mio figlio non è il mio corpo, sopprimerlo non è la mia scelta #stop aborto». I manifesti, affissi il 12 febbraio 2021, erano stati rimossi il giorno successivo su sollecitazione dell'assessore comunale e a cura della società in house concessionaria del servizio di pubbliche affissioni. La ricorrente ha dedotto: violazione e erronea applicazione dell'art. 18, comma 17 ter, del regolamento comunale, sostenendo che il messaggio non incitasse alla violenza, all'odio razziale, alla discriminazione, al gioco d'azzardo o alla commercializzazione del tabacco; violazione dell'art. 3 l. 241/1990, erroneità e carenza dei presupposti, sviamento; violazione della disciplina sulle pubbliche affissioni, del d.lgs. 507/1993 e dell'art. 1, comma 836, l. 160/2019, per l'asserita natura vincolata del servizio e l'assenza di un potere di valutazione del contenuto del messaggio; violazione della libertà di manifestazione del pensiero ex art. 21 Cost. e degli artt. 9 e 10 CEDU; inesistenza di un potere di rimozione dei manifesti già affissi, ovvero illegittimità dell'autotutela per mancanza dei presupposti dell'art. 21-nonies l. 241/1990 e per omessa comunicazione di avvio; infine, violazione dell'art. 107 d.lgs. 267/2000 e incompetenza dell'assessore, ritenuto privo del potere di impegnare esternamente l'ente. È stato chiesto anche il risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali e la restituzione delle somme versate.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso. Quanto alla competenza, ha rilevato che la rimozione non era stata materialmente disposta dal solo assessore, ma eseguita dal settore competente della società Hermes Servizi Metropolitani S.r.l., società in house interamente partecipata dal Comune e concessionaria del servizio; pertanto il potere era stato esercitato dal soggetto gestore competente. Nel merito, il manifesto è stato qualificato come comunicazione avente finalità propagandistica o pubblicitaria, anche se priva di finalità commerciale. L'art. 3 d.lgs. 507/1993 consente al Comune di disciplinare le modalità della pubblicità e di stabilire limitazioni e divieti per esigenze di pubblico interesse, mentre l'art. 23, comma 4-bis, d.lgs. 285/1992 e l'art. 18, comma 17 ter, del regolamento comunale vietano determinate forme di pubblicità, comprese quelle lesive dei diritti e delle libertà individuali o discriminatorie. Il potere di controllo riguarda anche i messaggi di sensibilizzazione sociale e non soltanto la pubblicità commerciale. Il messaggio, valutato nel suo contenuto e nella sua forma grafica, è stato ritenuto idoneo a generare turbamento, a colpevolizzare e ad addossare responsabilità morali ed etiche alle donne che non condividano o non intendano seguire la scelta rappresentata; è stato quindi qualificato come lato sensu discriminatorio e correttamente rimosso. La rimozione è stata considerata una misura ripristinatoria, dovuta e vincolata, diretta a cessare un'affissione abusiva ai sensi dell'art. 24, comma 4, d.lgs. 507/1993, e non necessariamente un atto di autotutela ex art. 21-nonies l. 241/1990. Anche ove qualificata come potere di secondo grado, la censura è stata ritenuta generica. L'omessa comunicazione di avvio non ha determinato illegittimità: il contenuto della misura non avrebbe potuto essere diverso, ai sensi dell'art. 21-octies l. 241/1990, e sussisteva un'urgenza incompatibile con i tempi ordinari della partecipazione, considerata la durata limitata dell'affissione e la necessità di tutelare immediatamente gli interessi pubblici sottesi ai divieti. Il rigetto della domanda di annullamento ha comportato il rigetto della domanda risarcitoria, non essendo configurabile un danno risarcibile da attività amministrativa legittima. Le spese sono state integralmente compensate per la natura meramente formale della costituzione del Comune.

Norme richiamate

• art. 23, comma 4-bis, d.lgs. 285/1992

  È vietata sulle strade e sui veicoli qualsiasi forma di pubblicità il cui contenuto proponga messaggi sessisti o violenti o stereotipi di genere offensivi o messaggi lesivi del rispetto delle libertà individuali, dei diritti civili e politici, del credo religioso o dell'appartenenza etnica oppure discriminatori con riferimento all'orientamento sessuale, all’identità di genere o alle abilità fisiche e psichiche.

  La disposizione esprime un indirizzo generale dell'ordinamento che consente all'autorità competente di controllare il contenuto dei messaggi pubblicitari, anche quando veicolati mediante campagne di sensibilizzazione sociale.

• art. 3 d.lgs. 507/1993

  Il comune è tenuto ad adottare apposito regolamento per l'applicazione dell'imposta sulla pubblicità e per l'effettuazione del servizio delle pubbliche affissioni. Con il regolamento il comune disciplina le modalità di effettuazione della pubblicità e può stabilire limitazioni e divieti per particolari forme pubblicitarie in relazione ad esigenze di pubblico interesse.

  Il potere regolamentare comunale riguarda ogni forma di comunicazione pubblicitaria, anche non commerciale, e consente limitazioni e divieti posti a tutela di interessi pubblici.

• art. 18, comma 17 ter, Regolamento comunale per l'applicazione dell'imposta sulla pubblicità e del servizio delle pubbliche affissioni

  È vietata ogni forma di esposizione pubblicitaria di immagini o messaggi che incitino alla violenza, all'odio razziale, alla discriminazione, al gioco d'azzardo in denaro ed inoltre alla commercializzazione dei prodotti di tabacco.

  Il divieto regolamentare si applica al messaggio ritenuto lato sensu discriminatorio, anche se inserito in una campagna di sensibilizzazione su un tema sociale.

• art. 24, comma 4, d.lgs. 507/1993

  Il comune, o il concessionario del servizio, può effettuare, indipendentemente dalla procedura di rimozione degli impianti e dall'applicazione delle sanzioni di cui al comma 2, la immediata copertura della pubblicità abusiva, in modo che sia privata di efficacia pubblicitaria, ovvero la rimozione delle affissioni abusive, con successiva notifica di apposito avviso secondo le modalità previste dall'art. 10.

  La norma legittima il Comune o il concessionario a coprire o rimuovere immediatamente le affissioni abusive, anche quando l'affissione non avrebbe dovuto essere effettuata perché vietata, senza necessità di una contestuale sanzione.

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio può essere omessa quando sussistano ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità; nel caso concreto l'urgenza era collegata alla necessità di interrompere immediatamente l'affissione vietata.

• art. 21-octies l. 241/1990

  L'omissione della comunicazione di avvio non vizia il provvedimento quando, per la natura vincolata del potere, il contenuto non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La rimozione è stata ritenuta una misura ripristinatoria e vincolata, non necessariamente riconducibile all'annullamento d'ufficio; in ogni caso, la censura sui presupposti dell'autotutela è stata considerata generica.

• art. 107 d.lgs. 267/2000

  La censura di incompetenza dell'assessore è stata respinta perché la rimozione materiale era stata eseguita dalla società in house concessionaria del servizio, tramite il proprio settore competente.

• art. 21 Cost.

  La libertà di manifestazione del pensiero, anche attraverso la pubblicità, non è assoluta e incontra limiti derivanti dalla tutela dei diritti altrui e degli interessi pubblici, nonché dai canoni di continenza, prudenza e precauzione.

Massime di principio

• La pubblicità comprende anche i messaggi di sensibilizzazione su temi sociali privi di finalità commerciale; pertanto, il potere comunale di regolamentare e controllare le pubbliche affissioni può estendersi al contenuto di tali messaggi.
• Il Comune o il concessionario del servizio di pubbliche affissioni può rimuovere o coprire immediatamente un manifesto già affisso quando esso integri un'affissione vietata, ai sensi dell'art. 24, comma 4, d.lgs. 507/1993; tale intervento ha natura ripristinatoria e non richiede necessariamente l'esercizio dell'annullamento d'ufficio.
• La libertà di manifestazione del pensiero esercitata mediante messaggi pubblicitari rivolti a una platea indifferenziata incontra i limiti della continenza espressiva, della prudenza e della precauzione; sono legittimamente vietabili messaggi idonei a generare grave turbamento, colpevolizzazione o attribuzione di responsabilità morali a categorie di persone.
• Quando il potere di rimozione dell'affissione è vincolato dalla violazione di un divieto normativo o regolamentare e l'intervento deve essere tempestivo, l'omessa comunicazione di avvio può essere giustificata da esigenze di celerità e non determina illegittimità se il contenuto dell'atto non avrebbe potuto essere diverso.
• La rimozione eseguita dal settore competente del concessionario del servizio, anche se sollecitata da un organo politico, non è viziata da incompetenza dell'assessore quando il concessionario è legittimato a gestire il servizio e ad adottare le relative misure operative.

Come è indicizzato