Sentenza n. 4373/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Il Comune ha impugnato la sentenza deducendo, in via principale, il difetto di giurisdizione amministrativa. Secondo l’appellante, l’area concessa per la realizzazione di una stazione radio base apparteneva al patrimonio disponibile comunale e il rapporto, nonostante il nomen iuris di concessione in uso, doveva essere qualificato come locazione, con devoluzione delle controversie al giudice ordinario. In subordine, il Comune ha sostenuto che, anche qualificando il rapporto come concessione di bene demaniale o del patrimonio indisponibile, la controversia riguardava esclusivamente il quantum del canone e rientrava quindi nella deroga alla giurisdizione esclusiva amministrativa prevista per le controversie su indennità, canoni e altri corrispettivi. Sono stati inoltre dedotti la tardività dell’azione di annullamento o di nullità, l’inammissibilità per carenza di lesività degli atti impugnati e l’erronea interpretazione dell’art. 93 del d.lgs. n. 259/2003. La società ha proposto appello incidentale chiedendo che il diritto al canone fosse quantificato nella misura normativamente determinata, indicata nell’importo residuale di € 516,46, e, in subordine, ha dedotto la violazione degli artt. 93 del d.lgs. n. 259/2003 e 63 del d.lgs. n. 446/1997.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto i primi due motivi dell’appello principale e ha dichiarato assorbiti gli ulteriori motivi. Ha qualificato il rapporto come locazione, anziché concessione-contratto, perché non è stata dimostrata l’appartenenza dell’area al demanio necessario o al patrimonio indisponibile comunale. L’area non rientrava nelle categorie dell’art. 822 c.c. e non poteva essere considerata demaniale per il solo fatto di trovarsi in prossimità del cimitero, essendo collocata all’esterno della relativa recinzione. Inoltre, non risultava alcun atto amministrativo comunale di specifica destinazione dell’immobile a un pubblico servizio; mancava quindi il requisito soggettivo richiesto dall’art. 826, comma 3, c.c., a prescindere dall’eventuale destinazione effettiva del bene. Il nomen iuris utilizzato dalle parti non è stato ritenuto decisivo. Poiché il rapporto concerneva un bene del patrimonio disponibile, la posizione della società era di diritto soggettivo e la controversia spettava al giudice ordinario. Il Collegio ha comunque rilevato che, anche qualificando il rapporto come concessorio, la domanda riguardava soltanto l’entità del canone e non l’an della pretesa; la controversia sarebbe pertanto rientrata nella deroga alla giurisdizione esclusiva amministrativa per indennità, canoni e altri corrispettivi prevista dall’art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a. La sentenza del TAR è stata riformata e il ricorso di primo grado è stato dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione, con indicazione del giudice ordinario e assegnazione del termine per la riproposizione del giudizio ai sensi dell’art. 11, comma 2, c.p.a. L’appello incidentale della società è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 822 c.c.

  La natura demaniale necessaria del bene dipende dall’appartenenza alle categorie tassativamente previste dalla disposizione; l’area in esame non vi rientrava.

• art. 824, comma 2, c.c.

  La collocazione dell’area in prossimità del cimitero non è sufficiente a qualificarla come bene demaniale cimiteriale quando l’area è esterna alla recinzione del cimitero.

• art. 826, comma 3, c.c.

  Per qualificare un bene non appartenente al demanio necessario come patrimonio indisponibile destinato a pubblico servizio occorrono cumulativamente un atto amministrativo di specifica destinazione e l’effettiva e attuale destinazione del bene al pubblico servizio.

• art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva amministrativa sulle concessioni di beni pubblici non comprende le controversie concernenti indennità, canoni e altri corrispettivi; tali controversie spettano al giudice ordinario.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  In caso di declinatoria della giurisdizione, il giudice amministrativo assegna il termine per la riproposizione della domanda davanti al giudice munito di giurisdizione, preservando gli effetti processuali e sostanziali della domanda nei limiti di legge.

• art. 27 l. n. 392/1978

  La disposizione è richiamata nel contratto, ma la qualificazione del rapporto è stata compiuta sulla base della natura del bene e non del richiamo normativo o del nomen iuris contrattuale.

Massime di principio

• La qualificazione di un rapporto di godimento di un bene pubblico come concessione-contratto o locazione dipende dalla natura del bene e non dal nomen iuris utilizzato dalle parti: per i beni demaniali o del patrimonio indisponibile il rapporto è concessorio, mentre per i beni del patrimonio disponibile è locatizio e le controversie spettano al giudice ordinario.
• Ai sensi dell’art. 826, comma 3, c.c., la qualificazione di un bene come patrimonio indisponibile destinato a un pubblico servizio richiede cumulativamente un atto amministrativo dell’ente proprietario che manifesti la specifica destinazione del bene e l’effettiva e attuale destinazione del bene stesso al pubblico servizio; l’assenza del primo requisito impedisce tale qualificazione anche se sia prospettata una concreta utilizzazione pubblicistica.
• La mera prossimità di un’area a un bene demaniale, quale un cimitero, non determina l’estensione della natura demaniale all’area esterna non compresa nella relativa delimitazione.
• Anche quando il rapporto sia qualificabile come concessione di bene pubblico, le controversie aventi a oggetto esclusivamente il quantum di indennità, canoni o altri corrispettivi, senza contestazione dell’an della pretesa o dell’esercizio del potere amministrativo, sono devolute al giudice ordinario ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a.

Come è indicizzato