Cassazione Civile, Sentenza n. 25476/2021 del 21/09/2021

Esito

La controversia

Controversia circa la giurisdizione competente a conoscere della sindacabilità di atti regolamentari e altri atti presupposti relativi al procedimento sanzionatorio promosso dalla Consob e relativi all'irrogazione di sanzioni pecuniarie. I destinatari delle sanzioni avevano impugnato le sanzioni davanti al giudice ordinario e, separatamente, gli atti procedimentali e regolamentari davanti al TAR; il Consiglio di Stato aveva ritenuto competente il giudice amministrativo per gli atti regolamentari. La Consob ha impugnato tale decisione in Cassazione sostenendo che la cognizione di annullamento di quegli atti appartiene al giudice ordinario (art. 195 TUF e principi di concentrazione delle tutele).

La decisione

La Corte di Cassazione, Sezioni Unite, ha accolto il ricorso della Consob sui primi due motivi, ritenendo che la giurisdizione di annullamento sugli atti amministrativi e regolamentari presupposti all'irrogazione di sanzioni pecuniarie di competenza della Consob spetti al giudice ordinario. La sentenza del Consiglio di Stato è stata cassata senza rinvio in relazione ai motivi accolti. E' stata inoltre respinta l'eccezione di tardività dell'impugnazione della Consob (si è ritenuto che la riassunzione non era equipollente alla notifica integrale della sentenza del Consiglio di Stato ai fini del termine breve). Le spese del giudizio di cassazione sono compensate, alla luce del precedente conforme Cass. SU n.24609/19.

Norme richiamate

• d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58 (TUF), art. 149

  violazione del dovere di vigilanza di cui all'art. 149, comma 1, lett. a)

  Richiamato quale norma che definisce il dovere di vigilanza violato dagli odierni controricorrenti; la questione centrale non è la norma sanzionatoria in sé ma la competenza giurisdizionale a sindacare gli atti presupposti all'irrogazione della sanzione

• d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58 (TUF), art. 187-septies

  normazione primaria richiamata nelle vicende del procedimento sanzionatorio Consob

  Richiami storici e sistematici relativi alla disciplina delle sanzioni Consob; l'articolazione normativa è stata valutata nel contesto del riparto di giurisdizione

• d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58 (TUF), art. 195

  rimedio dell'opposizione avverso le sanzioni amministrative

  L'art. 195 assegna l'opposizione al giudice ordinario per le sanzioni pecuniarie, ma la Corte ha interpretato che ciò non esclude la cognizione del giudice ordinario anche sugli atti presupposti al procedimento sanzionatorio

• d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104 (codice del processo amministrativo), artt. 133, 134, 135

  art. 133, comma 1, lett. I); art. 134, comma 1, lett. c); art. 135, comma 1, lett. c)

  Tali disposizioni, originariamente attribuivano competenza amministrativa su alcune controversie relative a sanzioni delle Autorità indipendenti; la Corte richiama la vicenda della loro declarata incostituzionalità parziale e il ruolo della Corte costituzionale nel contemperare concentrazione delle tutele

• Corte Costituzionale, sentenza n. 162 del 27 giugno 2012

  pronuncia sulla illegittimità costituzionale di alcune previsioni del d.lgs. 104/2010

  Richiamata come limite alla delega legislativa e come parametro per valutare il riparto di giurisdizione e la necessità di assicurare la concentrazione delle tutele

• Cass. SU, sentenza n. 24609 del 2 ottobre 2019

  decisione sulla giurisdizione in materia di sanzioni della Banca d'Italia

  Precedente vincolante che ha stabilito che il giudice che decide sull'irrogazione della sanzione ha cognizione anche degli atti presupposti, inclusi atti regolamentari; le Sezioni Unite hanno seguito tale orientamento

• codice di procedura civile, art. 325

  termine breve d'impugnazione

  Utilizzato nella valutazione della doglianza di tardività del ricorso per cassazione e dell'effetto della riassunzione sulla decorrenza dei termini

• Costituzione della Repubblica Italiana, artt. 103, 111, 113

  richiami ai principi di giurisdizione e giusto processo

  Richiamati per sostenere la necessità della concentrazione delle tutele e il rispetto del giusto processo nella scelta del giudice competente

Massime di principio

• La determinazione della giurisdizione dipende dal petitum: se la domanda investe la legittimità della sanzione pecuniaria e gli atti che l'hanno presupposta, il giudice ordinario che decide sulla sanzione ha anche cognizione degli atti presupposti, inclusi atti regolamentari
• Gli atti regolamentari che incidono concretamente sul procedimento sanzionatorio possono essere sindacati dal giudice ordinario, anche mediante disapplicazione, al fine di garantire i principi del contraddittorio e del giusto processo
• La mera qualificazione formale di un atto come 'regolamentare' non esclude la possibile tutela caducatoria o la disapplicazione in capo al giudice competente se l'atto incide su posizioni di diritto soggettivo del destinatario della sanzione
• La riassunzione del giudizio dinanzi al primo giudice non sempre equivale alla notificazione integrale della sentenza per far decorrere i termini brevi di impugnazione; occorre che la parte soccombente possa acquisire l'intero contenuto della pronuncia
• La giurisprudenza consolidata delle Sezioni Unite (es. Cass. SU n.24609/19) orienta verso la concentrazione delle tutele presso il giudice ordinario quando la tutela in concreto riguarda la sanzione e gli atti che ne costituiscono il presupposto