Cassazione Civile, Ordinanza n. 37572/2021 del 30/11/2021

Esito

La controversia

La controversia nasce dall'istanza di autorizzazione unica per riattivare una centrale idroelettrica mediante opere di collegamento alla rete elettrica e modifica parziale del titolo concessorio. L'amministrazione ha dapprima dichiarato improcedibile l'istanza per asserita mancanza della documentazione minima, in particolare quella relativa alla variante urbanistica, al vincolo espropriativo e alla VAS; poi, a seguito di riesame, ha confermato l'improcedibilità limitatamente alla variante urbanistica. La società ha impugnato l'atto dinanzi al Tribunale superiore delle acque pubbliche, chiedendo anche l'accertamento dell'illegittimità dell'atto ai sensi dell'art. 34, comma 3, c.p.a. nelle more aveva ripresentato una nuova istanza completa, ottenendo il rilascio dell'autorizzazione. Il TSAP ha dichiarato improcedibile la domanda di annullamento per sopravvenuta carenza di interesse ma ha accolto la domanda di accertamento dell'illegittimità dell'atto, ritenendo indebita la richiesta della documentazione sulla variante urbanistica e valorizzando la funzione semplificatoria dell'art. 12 del d.lgs. 387/2003. In Cassazione l'amministrazione ha proposto quattro motivi: difetto di giurisdizione del TSAP; nullità della sentenza per violazione delle norme processuali e per aver deciso sull'accertamento residuo; vizio di motivazione; e, soprattutto, violazione dell'art. 12 d.lgs. 387/2003, del d.m. 10 settembre 2010 e della normativa regionale, sostenendo che la documentazione richiesta era legittima e necessaria ai fini della procedibilità dell'istanza e della valutazione della variante localizzativa in conferenza di servizi.

La decisione

La Corte ha rigettato il primo motivo, ritenendo sussistente la giurisdizione del Tribunale superiore delle acque pubbliche perché il provvedimento impugnato, pur provenendo da un'amministrazione non specificamente preposta alla cura delle acque, incideva in modo diretto sull'utilizzo di una risorsa idrica destinata ad alimentare un impianto idroelettrico. Ha invece accolto il quarto motivo, reputando legittima la richiesta documentale relativa alla variante urbanistica, perché il regolamento attuativo del procedimento unico conserva un potere regionale di individuazione della documentazione minima e l'esigenza di un quadro istruttorio completo in vista della conferenza di servizi non contrasta con l'art. 12 del d.lgs. 387/2003. Il quarto motivo accolto ha reso assorbiti il secondo e il terzo. La Corte ha quindi cassato senza rinvio la sentenza impugnata nella parte in cui aveva dichiarato l'illegittimità dell'atto ai soli fini risarcitori, mentre ha lasciato fermo il sopravvenuto difetto di interesse alla domanda di annullamento; ha inoltre compensato integralmente le spese.

Norme richiamate

• art. 12 d.lgs. 29 dicembre 2003, n. 387

  disciplina il procedimento unico per gli impianti da fonti rinnovabili; l'autorizzazione unica può costituire, ove occorra, variante urbanistica, ma il procedimento resta inserito in una conferenza di servizi e può richiedere un quadro documentale completo, anche in funzione della valutazione comunale sulla necessità della variante.

• d.m. 10 settembre 2010

  costituisce disciplina attuativa del procedimento unico e contiene la documentazione minima per l'istanza; le previsioni regolamentari consentono anche l'indicazione di documentazione aggiuntiva richiesta dalla normativa di settore e dagli enti competenti.

• art. 52-quater d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327

  prevede una semplificazione per le infrastrutture lineari energetiche, esentando dalla procedura di apposizione del vincolo preordinato all'esproprio le aree interessate quando il promotore non richieda la dichiarazione di inamovibilità.

• art. 143 r.d. 11 dicembre 1933, n. 1775

  delimita la giurisdizione del Tribunale superiore delle acque pubbliche sui provvedimenti che incidono concretamente sulle modalità di uso delle acque pubbliche o interferiscono con il loro regime.

• art. 180 r.d. 11 dicembre 1933, n. 1775

  richiamato nel motivo di ricorso come norma processuale del rito acque; il motivo è stato però assorbito dopo l'accoglimento del quarto motivo.

• art. 208 r.d. 11 dicembre 1933, n. 1775

  consente il rinvio dinamico alle norme del processo amministrativo per quanto compatibili nel giudizio davanti al TSAP.

• art. 34 c.p.a.

  il comma 3 consente, quando viene meno l'utilità dell'annullamento, l'accertamento dell'illegittimità dell'atto se persiste interesse ai fini risarcitori; la Corte richiama il principio ma, accogliendo il quarto motivo, esclude nel caso concreto l'illegittimità dell'atto.

• art. 35 c.p.a.

  richiamato per la declaratoria di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse; la Corte ribadisce che tale verifica va compiuta in modo rigoroso e solo quando sia certo il venir meno di ogni interesse alla decisione.

• art. 99 c.p.c.

  richiamato nel motivo di nullità della sentenza, poi assorbito.

• art. 112 c.p.c.

  richiamato nel motivo di nullità della sentenza, poi assorbito.

• art. 132 c.p.c.

  richiamato in relazione al preteso difetto di motivazione; motivo assorbito.

• art. 118 disp. att. c.p.c.

  richiamato in relazione alla motivazione della sentenza; motivo assorbito.

• art. 103 Cost.

  richiamato a sostegno della censura di difetto di giurisdizione.

• art. 111 Cost.

  richiamato a sostegno della censura di difetto di giurisdizione.

• art. 7 c.p.a.

  richiamato a sostegno della censura di difetto di giurisdizione.

• art. 5 c.p.c.

  richiamato a sostegno della censura di difetto di giurisdizione.

• art. 117 Cost.

  richiamato nel quarto motivo in relazione al riparto di competenze e alla disciplina dei procedimenti autorizzativi per impianti FER.

• L.R. Emilia-Romagna n. 10/1993

  richiamata dalla ricorrente per sostenere la legittimità della richiesta documentale in tema di variante localizzativa.

• L.R. Emilia-Romagna n. 20/2000

  richiamata dalla ricorrente per sostenere la necessità della documentazione relativa alla variante urbanistica.

• L.R. Emilia-Romagna n. 30/2000

  art. 13, commi 1 e 4; art. 15, comma 1

  richiamata dalla ricorrente per sostenere la necessità della documentazione relativa alla variante urbanistica.

• art. 12 del d.lgs. 387/2003, comma 3-ter

  richiamato dal TSAP per affermare che l'autorizzazione unica costituisce, ove occorra, variante allo strumento urbanistico; la Cassazione precisa però che ciò non esclude la possibilità di richiedere documentazione istruttoria necessaria a valutarne la necessità in conferenza di servizi.

Massime di principio

• In materia di autorizzazione unica per impianti alimentati da fonti rinnovabili, l'atto che neghi o arresti il procedimento può rientrare nella giurisdizione del Tribunale superiore delle acque pubbliche quando incida in modo immediato e concreto sull'utilizzo di acque pubbliche destinate ad alimentare l'impianto.
• La giurisdizione del Tribunale superiore delle acque pubbliche non dipende dal fatto che il provvedimento provenga da un'autorità normalmente preposta alla materia delle acque, ma dal suo effetto sostanziale sul regime di utilizzazione del demanio idrico.
• La sopravvenuta improcedibilità della domanda di annullamento per conseguimento del provvedimento richiesto non elimina automaticamente l'interesse all'accertamento dell'illegittimità dell'atto ai sensi dell'art. 34, comma 3, c.p.a.; occorre però una rigorosa verifica dell'effettiva persistenza di un interesse, anche in chiave risarcitoria.
• Nel procedimento unico per gli impianti FER, la previsione per cui l'autorizzazione unica può valere come variante urbanistica non impedisce che la normativa attuativa e quella di settore richiedano una documentazione minima o integrativa per consentire una completa istruttoria e la valutazione della conferenza di servizi.
• La destinazione agricola dell'area non esclude di per sé la realizzazione di impianti FER, ma non impedisce che l'amministrazione valuti, nel procedimento, se la variante urbanistica sia necessaria in concreto alla luce del progetto e della pianificazione territoriale.
• Non è illegittima, in sé, la richiesta di documenti ulteriori rispetto al minimo regolamentare quando essa sia funzionale a consentire agli enti partecipanti alla conferenza di servizi di decidere sulla necessità della variante e sulla procedibilità dell'istanza.

Come è indicizzato