Cassazione Civile, Ordinanza n. 26991/2026 del 16/10/2026

Esito

La controversia

La società resistente gestiva un esercizio commerciale nel quale erano installati dieci apparecchi di intrattenimento di cui all’art. 110, comma 6, lett. a), TULPS, muniti dei relativi titoli autorizzatori, e nel quale venivano raccolte scommesse sportive per conto di un bookmaker estero tramite un centro di trasmissione dati affiliato. I Carabinieri accertarono che l’attività era svolta senza la licenza di pubblica sicurezza prevista dall’art. 88 TULPS. Con ordinanza-ingiunzione n. 19549 del 2017, l’amministrazione ingiunse alla società e al suo legale rappresentante il pagamento di € 15.000 a titolo di sanzione amministrativa. Il Tribunale di Lecce, con sentenza n. 2737/2018, annullò l’ordinanza; la Corte d’appello di Lecce, con sentenza n. 1316/2019, rigettò l’appello dell’amministrazione. Quest’ultima ha proposto ricorso per cassazione con tre motivi: violazione dell’art. 88 TULPS, per avere la corte territoriale ritenuto che la mancata partecipazione del bookmaker alla gara del 2012 fosse una scelta necessitata dalla normativa nazionale e non una libera scelta imprenditoriale; violazione dell’art. 11 Cost. e degli artt. 4 e 5 della legge n. 2248/1865, poiché il gestore sarebbe stato sostanzialmente considerato autorizzato pur essendo privo di concessione e licenza; violazione degli artt. 49 e 56 TFUE, assumendo la conformità della disciplina italiana al diritto dell’Unione. I resistenti avevano eccepito l’inammissibilità del ricorso per difetto di autosufficienza e di specifica indicazione degli atti e documenti, e avevano chiesto un nuovo rinvio pregiudiziale alla CGUE.

La decisione

La Cassazione ha respinto l’eccezione preliminare di inammissibilità: il ricorso descriveva gli elementi essenziali della vicenda e riportava i contenuti minimi della sentenza impugnata, chiarendo i profili contestati. Ha accolto congiuntamente i tre motivi, ritenuti strettamente connessi. Ha stabilito che la raccolta di scommesse da parte dei centri di trasmissione dati e l’installazione degli apparecchi di cui all’art. 110, comma 6, TULPS richiedono la licenza di polizia ex art. 88 TULPS, il cui rilascio ed efficacia, per i CTD operanti per un bookmaker, dipendono dalla concessione rilasciata al bookmaker, salvo che sia provato che la mancanza della concessione derivi da illegittima esclusione dalle gare o da un comportamento discriminatorio dello Stato; non basta invocare la convenienza o necessità economica della mancata partecipazione alla gara. La corte d’appello non aveva accertato se i resistenti avessero fornito tale prova e non aveva chiarito quale discriminazione fosse stata subita, benché il bookmaker non avesse partecipato alla gara del 2012. La Corte ha inoltre respinto la richiesta di nuovo rinvio pregiudiziale alla CGUE, ritenendo la questione chiarita dalla giurisprudenza unionale. Ha quindi cassato la sentenza impugnata con rinvio alla Corte d’appello di Lecce, in diversa composizione, anche per la decisione sulle spese del giudizio di legittimità.

Norme richiamate

• art. 366, n. 3, c.p.c.

  Invero, parte ricorrente ha descritto, comunque, le vicende di causa nei loro elementi essenziali e ha riportato gli elementi minimi della sentenza di appello, chiarendo quali profili fossero contestati.

  La sommaria esposizione dei fatti è sufficiente quando il ricorso consente di individuare gli elementi essenziali della vicenda e i profili della decisione impugnati.

• art. 366, comma 1, n. 6, c.p.c.

  Invero, parte ricorrente ha descritto, comunque, le vicende di causa nei loro elementi essenziali e ha riportato gli elementi minimi della sentenza di appello, chiarendo quali profili fossero contestati.

  La Corte ha ritenuto superata l’eccezione di difetto di specifica indicazione degli atti e documenti, valutando sufficiente il contenuto del ricorso quanto all’individuazione della vicenda e delle censure.

• art. 88 r.d. 18 giugno 1931, n. 773 (TULPS)

  In conclusione, deve affermarsi il principio per cui, in tema di sanzioni amministrative, i soggetti che effettuano l’esercizio delle scommesse possono installare apparecchi da divertimento e intrattenimento, di cui all’art. 110, comma 6, r.d. n. 733 del 1931, solo in presenza della licenza di polizia ex art. 88”; pertanto, lo svolgimento dell’attività di raccolta di siffatte scommesse su eventi sportivi da parte di cosiddetti centri di trasmissione dati (CDT) è subordinato al possesso di tale licenza, il rilascio e l’efficacia della quale dipende, però, qualora i menzionati centri di trasmissione dati (CTD) svolgano la propria attività per conto di un bookmaker, dalla titolarità di una concessione rilasciata dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli al medesimo bookmaker, salvo che il richiedente non dia specifica prova che la mancanza di questa concessione sia dovuta all’illegittima esclusione dalle gare dell’operatore comunitario o l’effetto di un comportamento comunque discriminatorio tenuto dallo Stato nazionale nei confronti dello stesso operatore, prova che, peraltro, non può concernere la mera opportunità economica della sua partecipazione alle procedure bandite.

  La licenza di polizia è necessaria per l’attività di raccolta di scommesse e per l’installazione degli apparecchi; per un CTD che opera per un bookmaker, essa presuppone la concessione del bookmaker. L’assenza della concessione può essere giustificata solo provando una illegittima esclusione dalle gare o una discriminazione statale, non la mera convenienza economica di non parteciparvi.

• art. 110, comma 6, r.d. 18 giugno 1931, n. 773 (TULPS)

  In conclusione, deve affermarsi il principio per cui, in tema di sanzioni amministrative, i soggetti che effettuano l’esercizio delle scommesse possono installare apparecchi da divertimento e intrattenimento, di cui all’art. 110, comma 6, r.d. n. 733 del 1931, solo in presenza della licenza di polizia ex art. 88”; pertanto, lo svolgimento dell’attività di raccolta di siffatte scommesse su eventi sportivi da parte di cosiddetti centri di trasmissione dati (CDT) è subordinato al possesso di tale licenza, il rilascio e l’efficacia della quale dipende, però, qualora i menzionati centri di trasmissione dati (CTD) svolgano la propria attività per conto di un bookmaker, dalla titolarità di una concessione rilasciata dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli al medesimo bookmaker, salvo che il richiedente non dia specifica prova che la mancanza di questa concessione sia dovuta all’illegittima esclusione dalle gare dell’operatore comunitario o l’effetto di un comportamento comunque discriminatorio tenuto dallo Stato nazionale nei confronti dello stesso operatore, prova che, peraltro, non può concernere la mera opportunità economica della sua partecipazione alle procedure bandite.

  Gli apparecchi di intrattenimento indicati dalla norma possono essere installati nei locali in cui si esercitano scommesse soltanto in presenza della licenza di polizia prevista dall’art. 88 TULPS.

• art. 2697 c.c.

  In ambito penale, l’onere della prova in capo all’accusa si esaurisce con la dimostrazione dell’assenza di licenza di pubblica sicurezza ex art. 88 TULPS in capo all’esercente, mentre è onere della difesa che invochi la disapplicazione della norma incriminatrice e del regime concessorio interno per contrasto con gli artt. 43 e 49 del trattato UE, come interpretato dalla CGUE, dimostrare la discriminazione operata a suo carico per effetto dell’illegittimo diniego di autorizzazione per mancanza di concessione in capo all’operatore straniero illegittimamente escluso per non conformità, con il diritto unionale, dei bandi di gara (Cass. pen., Sez. III, 2 marzo 2023, n. 15243); 4) questo riparto dell’onere della prova trova parimenti applicazione nell’ambito delle sanzioni amministrative anche in virtù del principio di prossimità della prova, per cui l’onere della prova del comportamento discriminatorio spetta a chi intende farlo valere: nel giudizio di opposizione a sanzione amministrativa, l’onere di allegazione è a carico dell’opponente, mentre quello probatorio soggiace alla regola ordinaria dell’art. 2697 c.c.

  Nel giudizio di opposizione a sanzione amministrativa, chi invoca la discriminazione e la conseguente disapplicazione della disciplina nazionale deve allegare i fatti specifici e provarli secondo la regola ordinaria dell’art. 2697 c.c.; la prova della discriminazione grava su chi la deduce.

• artt. 49 e 56 TFUE

  Le restrizioni imposte dalla legislazione interna di uno Stato membro all’esercizio dell’attività di raccolta, accettazione, registrazione e trasmissione di scommesse da parte di società aventi sede in un altro Stato membro integravano una violazione delle libertà di stabilimento e di prestazione di servizi di cui agli artt. 49 e 56 TFUE, se non giustificate da motivi imperativi di interesse generale, quali la protezione dei consumatori, la prevenzione delle frodi e dell’incitamento alle spese eccessive legate al gioco, nonché, più in generale, di turbative dell’ordine sociale, essendo gli Stati membri liberi di fissare gli obiettivi della loro politica in materia di giochi d’azzardo e di definire in dettaglio il livello di protezione ricercato, col limite del rispetto delle condizioni di proporzionalità.

  Le restrizioni alle libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi nel settore delle scommesse sono ammissibili se perseguono motivi imperativi di interesse generale e rispettano la proporzionalità; il regime di concessione e autorizzazione di polizia non è di per sé incompatibile con il diritto dell’Unione.

• art. 11 Cost.

  La normativa nazionale deve essere disapplicata quando le restrizioni alle libertà previste dagli artt. 43 e 49 del Trattato non rispondono ai requisiti richiesti dal diritto dell’Unione.

  Il richiamo all’art. 11 Cost. è esaminato nell’ambito del rapporto tra disciplina interna e diritto dell’Unione; la disapplicazione della normativa nazionale è dovuta solo in presenza di contrasto con le libertà unionali, non ravvisabile in via automatica nel sistema autorizzatorio in esame.

• artt. 4 e 5 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. E

  La normativa nazionale deve essere disapplicata quando le restrizioni alle libertà previste dagli artt. 43 e 49 del Trattato non rispondono ai requisiti richiesti dal diritto dell’Unione.

  La decisione non ricava da queste disposizioni un autonomo principio sostanziale: la censura è decisa in relazione alla compatibilità della disciplina nazionale con il diritto dell’Unione e al regime di concessione e autorizzazione.

• art. 88 TULPS e art. 2, comma 1-ter, d.l. n. 40/2010, convertito dalla legge n. 73/2010

  Pertanto, è stata ritenuta compatibile con le norme del Trattato la disciplina prevista dall’art. 88 TULPS, alla stregua della quale “la licenza per l’esercizio delle scommesse può essere concessa esclusivamente a soggetti concessionari o autorizzati da parte di Ministeri o di altri enti ai quali la legge riserva la facoltà di organizzazione e gestione delle scommesse, nonché a soggetti incaricati dal concessionario o dal titolare di autorizzazione in forza della stessa concessione o autorizzazione”, e dall’art. 2, comma 1 ter, d.l. n. 40 del 2010, convertito dalla legge n. 73 del 2010, in base al quale “l’articolo 88 del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, di cui al R.D. 18 giugno 1931, n. 773, e successive modificazioni, si interpreta nel senso che la licenza ivi prevista, ove rilasciata per esercizi commerciali nei quali si svolge l’esercizio e la raccolta di giochi pubblici con vincita in denaro, è da intendersi efficace solo a seguito del rilascio ai titolari dei medesimi esercizi di apposita concessione per l’esercizio e la raccolta di tal giochi da parte del Ministero dell’economia e delle finanze - Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato”.

  Il sistema del doppio titolo è compatibile con il diritto dell’Unione: la licenza di polizia può essere limitata ai soggetti già titolari di concessione o incaricati da un concessionario, e per gli esercizi di gioco con vincita in denaro la licenza è efficace solo dopo la concessione.

Massime di principio

• In tema di sanzioni amministrative nel settore delle scommesse, l’installazione di apparecchi di cui all’art. 110, comma 6, TULPS nei locali in cui si raccolgono scommesse è subordinata alla licenza di polizia prevista dall’art. 88 TULPS.
• Quando un centro di trasmissione dati opera per conto di un bookmaker estero, il rilascio e l’efficacia della licenza di polizia presuppongono la concessione rilasciata al bookmaker, salvo che sia specificamente provato che la sua mancanza dipende da un’illegittima esclusione dalle gare o da un comportamento discriminatorio dello Stato.
• La mera scelta, anche motivata da valutazioni di convenienza economica, di non partecipare a una procedura di gara non prova un’illegittima esclusione né una discriminazione idonea a giustificare la disapplicazione della disciplina nazionale.
• Nel giudizio di opposizione a sanzione amministrativa, l’opponente che deduce la discriminazione quale presupposto per disapplicare il regime concessorio deve allegare fatti specifici e provarli secondo la regola ordinaria dell’art. 2697 c.c.; la prova del comportamento discriminatorio grava su chi lo invoca.
• Le restrizioni alle libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi nel settore dei giochi e delle scommesse sono compatibili con il diritto dell’Unione se perseguono motivi imperativi di interesse generale e rispettano i requisiti di proporzionalità, coerenza e sistematicità.

Come è indicizzato