Parere n. 1032/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1
Ricorso straordinario, proposto dalla sig.ra Anna D'Antuono;
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeImpugnazione della nota direttoriale prot. n. 5485 del 19 marzo, del d.m. n. 249 del 10 settembre 2010 e del d.m. n. 42 dell’8 aprile 2009, concernenti la formazione iniziale dei docenti e l’aggiornamento delle graduatorie a esaurimento.
Esito
Prevale l’amministrazione
La questione giuridica
La ricorrente ha chiesto l’annullamento del d.m. n. 249 del 2010, nella parte relativa all’introduzione del tirocinio formativo attivo (TFA), ritenendo che la nuova disciplina della formazione iniziale degli insegnanti non avesse adeguatamente considerato i titoli già riconosciuti e valutati dall’amministrazione ai fini dell’insegnamento. Ha inoltre impugnato il d.m. n. 42 del 2009, censurando la previsione dell’inserimento “in coda” nelle graduatorie di altre province, anziché secondo il punteggio maturato, con riferimento al biennio 2007-2008 e 2008-2009. L’amministrazione aveva eccepito la parziale tardività del ricorso e la mancata notifica ad almeno un controinteressato, chiedendo comunque il rigetto nel merito. La questione decisiva esaminata dalla Sezione ha riguardato la sussistenza dell’interesse concreto e attuale a impugnare direttamente gli atti generali: non risultava infatti che la ricorrente avesse presentato domanda di inserimento o conferma in graduatoria, né che fosse stato adottato nei suoi confronti un provvedimento di concreto e deteriore collocamento in graduatoria.
Il parere
La Sezione ha espresso parere definitivo nel senso dell’inammissibilità del ricorso. I decreti ministeriali impugnati sono stati qualificati come atti generali che disciplinano la formazione iniziale degli insegnanti e le procedure di aggiornamento e inserimento nelle graduatorie a esaurimento. Le previsioni contestate non sono state ritenute immediatamente lesive: esse potevano incidere sul posizionamento della ricorrente solo all’esito della presentazione della domanda, della valutazione dei titoli propri e degli altri aspiranti e dell’adozione del provvedimento conclusivo della procedura. Non risultando né la partecipazione della ricorrente alla procedura né l’adozione e l’impugnazione di un provvedimento applicativo concretamente pregiudizievole, è stata esclusa la sussistenza dell’interesse a ricorrere. La Sezione ha inoltre rilevato, per completezza, che la parte del d.m. n. 42 del 2009 relativa all’inserimento “in coda” era già stata annullata in precedenza, in applicazione della sentenza della Corte costituzionale n. 41 del 2011 e del conseguente principio dell’inserimento “a pettine”.
Osservazioni
Impugnazione diretta degli atti generali
Regolamenti e atti generali sono direttamente impugnabili soltanto quando contengano disposizioni immediatamente lesive delle posizioni soggettive dei destinatari. Negli altri casi l’interesse a ricorrere sorge in presenza dell’atto applicativo che concretizza la lesione.
Partecipazione alla procedura e impugnazione dell’atto applicativo
Quando l’atto generale detta le regole di una procedura concorsuale o selettiva, il ricorrente deve differenziare la propria posizione presentando domanda di partecipazione e, ove necessario, impugnare l’atto applicativo che determina concretamente la lesione, anche mediante motivi aggiunti.
Mancata prova del pregiudizio concreto
La ricorrente non ha dimostrato di avere presentato domanda di inserimento o conferma nelle graduatorie, né che fosse stato adottato nei suoi confronti un provvedimento di collocamento deteriore. Le contestazioni relative all’attribuzione del punteggio prospettavano soltanto un pregiudizio potenziale e non integravano un interesse concreto e attuale a ricorrere.
Pregressa eliminazione della disciplina dell’inserimento “in coda”
La disciplina del d.m. n. 42 del 2009 relativa all’inserimento in coda era già stata annullata in parte qua a seguito della declaratoria di illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 4-ter, del d.l. n. 134 del 2009, con conseguente riaffermazione del principio dell’inserimento “a pettine”.
Norme richiamate
art. 9, comma 2, d.P.R. 1199/1971
notificato ad almeno un controinteressato
La disposizione è richiamata dall’amministrazione con riferimento alla dedotta mancata notifica del ricorso a un controinteressato; la Sezione ha tuttavia definito il ricorso inammissibile per carenza di interesse.
art. 2, comma 416, l. 244/2007
Definizione della disciplina dei requisiti e delle modalità della formazione iniziale degli insegnanti
Costituisce la base legislativa del d.m. n. 249 del 2010 sulla formazione iniziale degli insegnanti.
art. 1, comma 605, lett. c), l. 296/2006
piano triennale per l’assunzione a tempo indeterminato di personale docente per gli anni 2007-2009
La disposizione è richiamata quale fondamento del piano di stabilizzazione del precariato storico e della trasformazione delle graduatorie permanenti in graduatorie a esaurimento.
art. 1, comma 4-ter, d.l. 134/2009, convertito dalla l. 167/2009
possibilità ... di essere inseriti anche nelle graduatorie di altre province ... dopo l’ultima posizione di III fascia
La disposizione, qualificata come interpretativa ma ritenuta dalla Corte costituzionale innovativa e retroattiva, è stata dichiarata illegittima per violazione dell’art. 3 Cost.; la sua eliminazione ha comportato la riaffermazione dell’inserimento secondo il punteggio.
art. 3 Cost.
violazione dell’art. 3 della Costituzione
La Corte costituzionale ha ravvisato una violazione del principio di eguaglianza nella disciplina retroattiva ed eccentrica dell’inserimento “in coda” nelle graduatorie.
art. 120, primo comma, Cost.
non ostacolare indirettamente la libera circolazione delle persone sul territorio nazionale
Il principio dell’inserimento “a pettine” è stato collegato anche all’esigenza di non ostacolare la libera circolazione delle persone sul territorio nazionale.
d.m. 10 settembre 2010, n. 249
Definizione della disciplina dei requisiti e delle modalità della formazione iniziale degli insegnanti
Atto generale recante la disciplina della formazione iniziale, contestato per l’introduzione del TFA.
d.m. 8 aprile 2009, n. 42
integrazione e aggiornamento delle graduatorie ad esaurimento del personale docente ed educativo per il biennio 2009/2011
Atto generale disciplinante l’aggiornamento delle graduatorie, contestato per la previsione dell’inserimento “in coda”; la relativa disciplina era già stata annullata in parte qua.
sentenza Corte costituzionale 9 febbraio 2011, n. 41
ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 4-ter, del decreto legge 25 settembre 2009, n. 134
La sentenza ha escluso che la disposizione avesse natura meramente interpretativa, ravvisandovi una disciplina innovativa e retroattiva non conforme all’art. 3 Cost.
Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 24 marzo 2014, n. 1448
Richiamata a sostegno del principio secondo cui gli atti generali sono direttamente impugnabili solo se immediatamente lesivi.
Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenze 27 dicembre 2010, n. 9406, e 6 settembre 2010, n. 6463
Richiamate per il principio dell’esigenza di una lesione concreta e attuale e dell’impugnabilità degli atti applicativi quando la lesione derivante dall’atto generale sia soltanto potenziale.
Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, 26 aprile 2018, n. 4
Richiamata per il principio secondo cui, nelle procedure concorsuali, il ricorrente deve presentare domanda di partecipazione e impugnare l’atto applicativo che concretizza la lesione derivante dalla clausola dell’atto generale.
Massime di principio
- Gli atti generali e regolamentari sono direttamente impugnabili soltanto quando producono una lesione immediata e concreta; se la lesione è soltanto potenziale, l’interesse a ricorrere sorge con l’adozione dell’atto applicativo sfavorevole.
- Nelle procedure concorsuali o selettive, chi intende contestare le regole generali deve normalmente presentare domanda di partecipazione, così da differenziare la propria posizione, e deve impugnare l’esito applicativo che concretizza il pregiudizio.
- La contestazione di una disciplina incidente soltanto sul punteggio o sul posizionamento in graduatoria non è sorretta da interesse concreto e attuale se non è dimostrato né il deposito della domanda di partecipazione né il successivo collocamento deteriore dell’interessato.
- La sopravvenuta eliminazione della disposizione regolamentare contestata può costituire un’ulteriore ragione di insussistenza delle condizioni processuali per la decisione, senza comportare necessariamente l’accoglimento del ricorso.
Impugnazione di atti generali sulle graduatorie e sulla formazione iniziale dei docenti
Il parere riguarda un ricorso straordinario proposto da una docente contro il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca. Sono stati impugnati una nota direttoriale, il d.m. n. 249 del 2010 sulla formazione iniziale degli insegnanti e il d.m. n. 42 del 2009 sull’integrazione e l’aggiornamento delle graduatorie a esaurimento.
Premesse e svolgimento del procedimento
L’amministrazione aveva rilevato la parziale tardività del ricorso e la mancata notifica ad almeno un controinteressato ai sensi dell’art. 9, comma 2, del d.P.R. n. 1199 del 1971. Nel merito aveva comunque ritenuto infondate le censure.
Nel 2014 la Sezione aveva richiesto una relazione istruttoria integrativa sulla data di notifica del ricorso all’amministrazione e su ogni altro elemento utile alla decisione. Non essendo pervenuto alcun riscontro, la Sezione ha ritenuto di disporre comunque di elementi sufficienti per definire l’affare.
Atti impugnati e censure
Il d.m. n. 249 del 2010 è stato contestato per l’introduzione del tirocinio formativo attivo, corso obbligatorio con esame finale diretto al conseguimento dell’abilitazione all’insegnamento. La ricorrente ha sostenuto che la nuova disciplina non avesse adeguatamente considerato i titoli già riconosciuti e valutati dallo Stato e dall’amministrazione ai fini dell’insegnamento.
Il d.m. n. 42 del 2009 è stato censurato per avere previsto, nell’aggiornamento delle graduatorie, la possibilità di inserimento nelle graduatorie di altre province dopo l’ultima posizione della III fascia, secondo il meccanismo dell’inserimento “in coda”, anziché secondo il punteggio maturato.
Interesse a ricorrere contro gli atti generali
La Sezione ha richiamato il principio secondo cui regolamenti e atti generali sono direttamente impugnabili quando contengono disposizioni immediatamente lesive. Quando invece la lesione è soltanto potenziale o futura, l’interesse a ricorrere si consolida soltanto con l’adozione dell’atto applicativo sfavorevole.
Il principio assume particolare rilievo quando l’atto generale disciplina una procedura concorsuale o selettiva. In tale ipotesi il ricorrente deve presentare domanda di partecipazione, per differenziare la propria posizione da quella della generalità dei consociati, e deve impugnare l’atto conclusivo o applicativo che concretamente determina il pregiudizio.
Applicazione al caso concreto
Secondo la Sezione, le disposizioni contestate non erano clausole che impedivano l’inserimento in graduatoria o determinavano l’espulsione dalla procedura. Esse potevano incidere soltanto sul posizionamento finale degli aspiranti, la cui concreta entità sarebbe stata conoscibile dopo la valutazione dei titoli della ricorrente e degli altri partecipanti.
Dagli atti non risultava che la ricorrente avesse presentato domanda di inserimento o conferma nelle graduatorie. Non risultava inoltre l’adozione di un provvedimento concretamente pregiudizievole, quale un collocamento deteriore in graduatoria, né la sua impugnazione.
La ricorrente aveva quindi concentrato le proprie contestazioni esclusivamente sugli atti generali e sui criteri di attribuzione del punteggio, senza dimostrare la partecipazione alla procedura e l’effettiva verificazione della lesione. Per tale ragione non è stato riconosciuto un interesse concreto e attuale a ricorrere.
Precedente annullamento della disciplina dell’inserimento “in coda”
La Sezione ha aggiunto che il d.m. n. 42 del 2009 era già stato annullato in parte qua in un precedente parere dell’11 maggio 2011, reso sul ricorso n. 426/2010.
Il precedente si fondava sulla sentenza della Corte costituzionale n. 41 del 9 febbraio 2011, che aveva dichiarato illegittimo l’art. 1, comma 4-ter, del d.l. n. 134 del 2009, introdotto dalla l. n. 167 del 2009. La Corte aveva ritenuto che la disposizione, pur presentandosi come norma di interpretazione autentica, avesse carattere innovativo e retroattivo e introducesse, per un biennio, una disciplina derogatoria rispetto alla regola dell’inserimento “a pettine”.
La disciplina è stata ritenuta incompatibile con l’art. 3 Cost. e collegata anche all’esigenza di non ostacolare la libera circolazione delle persone sul territorio nazionale, tutelata dall’art. 120, primo comma, Cost. Dalla rimozione della norma è derivata la riaffermazione della regola dell’inserimento secondo il punteggio dei docenti che chiedono il trasferimento in altra provincia.
Conclusioni
La Sezione ha espresso il definitivo parere che il ricorso straordinario debba essere dichiarato inammissibile. La ragione decisiva è la mancata dimostrazione di una lesione concreta e attuale e, quindi, dell’interesse a ricorrere contro gli atti generali impugnati. La Sezione non ha pertanto esaminato nel merito le censure relative alla formazione iniziale e all’attribuzione del punteggio, rilevando inoltre che la disciplina dell’inserimento “in coda” era già stata eliminata dall’ordinamento.
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