Sentenza n. 2757/2026 - Milano, Sezione 5

Esito

La controversia

La ricorrente, operante nel trasporto di persone mediante autobus, aveva impugnato dinanzi al giudice tributario il diniego dell’agevolazione prevista per il gasolio impiegato nel servizio Torino–Malpensa. Per esigenze difensive aveva chiesto all’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli di visionare ed estrarre copia dei provvedimenti con cui la medesima agevolazione sarebbe stata riconosciuta ad altri operatori, in particolare alla società Autostradale, per la stessa tratta e nello stesso periodo. L’Amministrazione ha negato l’accesso, rilevando, quanto a un’altra società, l’assenza di documenti e, quanto alla controinteressata, che gli atti erano stati adottati da un diverso ufficio e costituivano mere prese d’atto di dichiarazioni soggette a verifica. Ha inoltre richiamato il regolamento interno sulle categorie di documenti sottratti all’accesso. La ricorrente ha dedotto la violazione degli artt. 22 ss. della legge n. 241/1990 e l’erronea esclusione dell’interesse diretto, concreto e attuale. La controinteressata ha invocato la riservatezza commerciale e industriale, sostenendo che l’ostensione avrebbe potuto rivelare dati analitici, informazioni operative, assetti organizzativi, economici e gestionali e strategie di impiego dei mezzi e di ottimizzazione dei costi.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso, qualificando la domanda come accesso difensivo ai sensi dell’art. 24, comma 7, della legge n. 241/1990. La ricorrente aveva individuato uno specifico giudizio tributario e un concreto collegamento tra i documenti richiesti e la posizione giuridica da tutelare: la conoscenza del modo in cui l’Amministrazione aveva applicato la disciplina del rimborso del gasolio agevolato a operatori che svolgevano il medesimo servizio sulla stessa tratta poteva consentire di verificare eventuali disparità di trattamento e i criteri interpretativi e applicativi seguiti. Non si trattava quindi di un controllo generalizzato, ma di una richiesta delimitata e strumentale alla difesa. Richiamando i principi dell’Adunanza plenaria n. 4 del 2021, il giudice ha escluso che l’Amministrazione o il giudice dell’accesso possano valutare anticipatamente l’ammissibilità, l’influenza o la decisività dei documenti nel giudizio tributario, salvo l’assenza assoluta e manifesta di collegamento o il carattere pretestuoso dell’istanza. Il richiamo al regolamento ADM è stato ritenuto insufficiente, poiché il diniego non aveva indicato la specifica disposizione applicabile né la categoria di esclusione nella quale sarebbero rientrati i documenti. Il TAR ha inoltre escluso una ragione di riservatezza dell’Amministrazione e ha ritenuto generiche e non comprovate le allegazioni della controinteressata circa la possibile conoscenza di strategie commerciali. Il dato relativo all’eventuale rimborso del gasolio è stato qualificato come dato fiscale, non idoneo di per sé a rivelare le strategie operative o di ottimizzazione dei costi. Il provvedimento di diniego è stato annullato ed è stato ordinato all’Agenzia di rilasciare la documentazione entro trenta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza. L’Agenzia e la controinteressata sono state condannate in solido al pagamento di 2.000 euro di spese, oltre oneri di legge e rimborso del contributo unificato.

Norme richiamate

• artt. 22 ss. l. 241/1990

  La disciplina generale dell’accesso documentale richiede un interesse diretto, concreto e attuale collegato a una situazione giuridicamente tutelata.

• art. 24, comma 7, l. 241/1990

  curare o per difendere i propri interessi giuridici

  Riconosce l’accesso difensivo quando la documentazione presenta un nesso di strumentalità necessaria con la cura o la difesa di una situazione giuridica.

• art. 116 c.p.a.

  Disciplina il rito speciale per la tutela giurisdizionale del diritto di accesso; il giudice può ordinare l’esibizione dei documenti.

• art. 24 l. 241/1990

  Le esclusioni dall’accesso devono essere concretamente individuate e specificamente applicate nel provvedimento di diniego.

• art. 24-ter d.lgs. 504/1995

  Costituisce la disciplina sostanziale dell’agevolazione sul gasolio la cui applicazione comparativa era oggetto dell’esigenza difensiva.

• art. 1, comma 2, lett. b), d.l. 265/2000

  È richiamato quale fonte originaria della disciplina del rimborso del gasolio agevolato, ora trasfusa nell’art. 24-ter del d.lgs. n. 504/1995.

Massime di principio

• Nell’accesso difensivo è sufficiente che l’istante dimostri, con riferimento a una situazione giuridica concretamente tutelata, un nesso di strumentalità necessaria tra i documenti richiesti e la cura o difesa della propria posizione; non è sufficiente un generico richiamo a esigenze probatorie, ma non occorre dimostrare anticipatamente che il documento sarà ammissibile, influente o decisivo nel giudizio principale.
• L’Amministrazione detentrice dei documenti e il giudice investito del ricorso ex art. 116 c.p.a. non possono sostituirsi al giudice del processo principale nella valutazione dell’ammissibilità, rilevanza o decisività della documentazione, salvo che emerga un’assoluta e manifesta mancanza di collegamento o il carattere pretestuoso dell’istanza di accesso.
• La richiesta di documenti relativi al trattamento amministrativo riservato ad altri operatori che svolgono il medesimo servizio e operano nella stessa tratta può integrare un interesse diretto, concreto e attuale, quando sia funzionale a verificare i criteri applicativi della normativa e l’eventuale disparità di trattamento nel giudizio promosso dall’istante.
• Un diniego fondato su un regolamento che individua categorie di documenti sottratti all’accesso è illegittimo se non indica la specifica disposizione applicabile e non spiega in quale categoria di esclusione ricadano concretamente i documenti richiesti.
• La riservatezza commerciale o industriale non può essere invocata in termini generici: il controinteressato deve fornire elementi concreti idonei a dimostrare che l’ostensione riveli effettivamente informazioni strategiche o segreti commerciali. Il dato fiscale relativo al riconoscimento di un’agevolazione non è di per sé sufficiente a rivelare le strategie operative e di ottimizzazione dei costi dell’impresa.

Come è indicizzato