Cassazione Civile, Ordinanza n. 23428/2025 del 17/08/2025

Esito

La controversia

La controversia nasce dall'impugnazione, da parte di una società concessionaria autostradale, di un avviso di pagamento del COSAP relativo all'anno 2017, con contestuale irrogazione di una sanzione amministrativa pecuniaria per asserita occupazione abusiva di suolo pubblico, nonché del regolamento comunale per l'occupazione di suolo pubblico e l'applicazione del canone, nella parte in cui imponeva il rilascio di una specifica concessione anche in ipotesi di esonero o esclusione del canone e prevedeva un termine di prescrizione decennale. Il TAR aveva declinato la giurisdizione amministrativa; il Consiglio di Stato, invece, aveva ritenuto sussistente la giurisdizione del giudice amministrativo, valorizzando il fatto che la lite investiva la verifica dell'esercizio di poteri discrezionali dell'amministrazione nella disciplina e nell'applicazione del canone, nonché la legittimità della previsione regolamentare che subordinava l'occupazione al rilascio di un ulteriore titolo. Il Comune ha proposto ricorso per cassazione deducendo violazione dell'art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a., sostenendo che si trattasse di una mera intimazione di pagamento con contenuto patrimoniale, devoluta al giudice ordinario, e che l'impugnazione del regolamento non potesse spostare la giurisdizione; ha inoltre sostenuto che, in mancanza di una previsione di esenzione espressa, il concessionario autostradale restava soggetto al canone. La società ha resistito con controricorso e ricorso incidentale condizionato, riproponendo la censura già assorbita in appello secondo cui l'atto impugnato presupponeva l'esercizio di un potere sanzionatorio ripristinatorio collegato all'accertamento dell'occupazione abusiva, tale da radicare comunque la giurisdizione amministrativa.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso principale del Comune, confermando la decisione del Consiglio di Stato che aveva ritenuto sussistente la giurisdizione del giudice amministrativo. Ha ritenuto che la controversia non avesse un contenuto meramente patrimoniale, poiché la domanda investiva anche la legittimità del regolamento comunale fondante l'atto impositivo e, quindi, l'esercizio del potere discrezionale del Comune di disciplinare il COSAP e di subordinare l'occupazione a un ulteriore titolo autorizzatorio. Ha aggiunto che, quando il regolamento viene impugnato in via principale e non come mero antecedente logico da disapplicare incidentalmente, la lite coinvolge direttamente l'azione autoritativa dell'amministrazione e resta devoluta al giudice amministrativo. Il ricorso incidentale condizionato è stato dichiarato assorbito. La Corte ha inoltre condannato il Comune alle spese e, in applicazione dell'art. 96, commi 3 e 4, c.p.c., al pagamento di una somma ulteriore in favore della controparte e di una somma alla Cassa delle ammende.

Norme richiamate

• art. 360, primo comma, n. 1, c.p.c.

  È stata invocata dal ricorrente come norma sulla denuncia di violazione di legge in tema di giurisdizione.

• art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a.

  È stata interpretata nel senso che la giurisdizione ordinaria riguarda solo le controversie su canoni o corrispettivi aventi contenuto meramente patrimoniale, mentre la giurisdizione amministrativa sussiste quando la lite investe l'esercizio di poteri autoritativi o discrezionali dell'amministrazione.

• art. 5 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. E

  È richiamato per il potere del giudice ordinario di disapplicare incidentalmente l'atto amministrativo illegittimo quando esso sia mero antecedente logico e non oggetto principale della domanda.

• art. 63 del d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446

  È richiamato come fondamento del potere regolamentare del Comune di istituire e disciplinare il COSAP nel rispetto dei criteri di legge.

• art. 380-bis c.p.c.

  È richiamato in relazione alla definizione anticipata del giudizio conforme alla proposta della Prima Presidente.

• art. 96, terzo comma, c.p.c.

  È applicato come conseguenza della definizione conforme alla proposta, quale condanna per responsabilità aggravata per abuso del processo.

• art. 96, quarto comma, c.p.c.

  È applicato per la condanna al pagamento in favore della Cassa delle ammende nella ipotesi di abuso del processo.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115

  È menzionato nel dispositivo in relazione agli oneri conseguenti al rigetto del ricorso.

Massime di principio

• Le controversie relative al COSAP appartengono al giudice ordinario solo quando hanno contenuto esclusivamente patrimoniale e non implicano la verifica di poteri autoritativi o discrezionali della pubblica amministrazione.
• Se la domanda investe in via principale la legittimità del regolamento comunale che disciplina il canone o subordina l'occupazione al rilascio di un ulteriore titolo, la lite coinvolge l'esercizio del potere pubblico e la giurisdizione spetta al giudice amministrativo.
• La giurisdizione non si determina in base alla mera scelta processuale della parte, ma secondo il petitum sostanziale e la causa petendi, cioè in base alla reale natura della posizione soggettiva dedotta e della tutela richiesta.
• Il giudice ordinario può disapplicare incidentalmente un atto amministrativo solo quando la sua illegittimità rilevi come antecedente logico e non costituisca il fondamento principale della domanda.
• L'impugnazione congiunta dell'atto impositivo e del regolamento che lo sorregge può radicare la giurisdizione amministrativa quando il regolamento sia contestato come fonte diretta del potere esercitato dall'ente locale.
• Quando la Corte definisce il giudizio in conformità alla proposta ex art. 380-bis c.p.c., la mancata adesione alla proposta confermata nella decisione può integrare un indice normativo di abuso del processo rilevante ai fini dell'art. 96 c.p.c.

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