Cassazione Civile, Ordinanza n. 23424/2025 del 17/08/2025

Esito

La controversia

La controversia nasce dalla pretesa risarcitoria dei proprietari di fondi inseriti nell'area destinata all'ampliamento e alla ristrutturazione del mercato ortofrutticolo di Fondi. I proprietari deducevano che il vincolo urbanistico preordinato all'esproprio, apposto con PRG del 1978, era decaduto per decorso del quinquennio senza approvazione del piano particolareggiato, con conseguente formazione di "area bianca". Nonostante ciò, la Regione aveva approvato nel 1993 il progetto definitivo dell'opera, dichiarandone la pubblica utilità, e il Comune aveva poi adottato ulteriori atti di approvazione e variante; seguivano occupazione d'urgenza, irreversibile trasformazione dei terreni ed esproprio. La Corte d'appello aveva riconosciuto l'illegittimità della procedura ablatoria, disapplicando il decreto di esproprio e condannando in solido Regione e società al risarcimento, con rigetto però della domanda di due comproprietarie per difetto di specifica allegazione. Nel ricorso per cassazione la società sosteneva, in sintesi: 1) che non fosse applicabile il procedimento della legge n. 1/1978 ritenuto dalla Corte territoriale, perché l'area avrebbe mantenuto una specifica destinazione a servizi pubblici e gli atti successivi avrebbero equivalso a reiterazione del vincolo; 2) che fosse errato il criterio di quantificazione del danno, avendo la Corte d'appello usato parametri da zona residenziale invece del valore coerente con la reale situazione urbanistica e con l'edificabilità di fatto; 3) che la legittimazione passiva non spettasse alla società, ma solo alla Regione quale titolare del potere espropriativo. La Regione, con ricorso incidentale, sosteneva la validità degli atti approvativi e dell'esproprio, l'assenza di colpa dell'amministrazione, l'erronea attribuzione della legittimazione passiva e l'illegittimità della disapplicazione giudiziale del decreto espropriativo. Le due comproprietarie che avevano visto respinta la domanda hanno proposto ricorso incidentale deducendo omesso esame e violazione dell'onere della prova, sostenendo di avere specificamente indicato in citazione i cespiti, i dati catastali e le stime di danno, e che tali allegazioni non erano state contestate.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso principale della società e il ricorso incidentale tardivo della Regione, ritenendo infondati i motivi relativi alla procedura espropriativa, alla disapplicazione degli atti amministrativi, alla colpa della pubblica amministrazione e alla legittimazione passiva. Ha inoltre dichiarato inammissibile il motivo della società sulla quantificazione del danno, perché diretto a sollecitare una nuova valutazione del merito. Invece ha accolto i due motivi del ricorso incidentale delle due comproprietarie, cassando la sentenza limitatamente al capo che aveva respinto la loro domanda risarcitoria per difetto di specifica allegazione. La causa è stata quindi rinviata alla Corte d'appello di Roma, in diversa composizione, per nuovo esame di quella sola posizione e per la regolazione delle spese.

Norme richiamate

• art. 1 L. 3 gennaio 1978, n. 1

  Il comma 4 riguarda i casi in cui il piano urbanistico già destini l'area a servizi pubblici; il comma 5 si applica quando le opere ricadono su aree non destinate a pubblici servizi e richiede che la deliberazione consiliare di approvazione del progetto sia approvata con il procedimento richiamato dagli artt. 6 e seguenti della L. n. 167/1962.

• art. 6 L. 18 aprile 1962, n. 167

  È il procedimento richiamato dal comma 5 dell'art. 1 L. n. 1/1978 per la variante urbanistica necessaria nelle aree non destinate a pubblici servizi.

• art. 4 L. 28 gennaio 1977, n. 10

  Per le aree prive di destinazione urbanistica per decadenza del vincolo si applica la disciplina transitoria e il criterio dell'edificabilità di fatto.

• art. 9, comma 3, d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327

  Richiamato come norma che esprime la regola della decadenza del vincolo preordinato all'esproprio per mancata tempestiva dichiarazione di pubblica utilità, pur non applicabile ratione temporis.

• art. 5 legge 20 marzo 1865, n. 2248, allegato E

  Il giudice ordinario può disapplicare l'atto amministrativo illegittimo quando esso abbia rilievo solo incidentale e presenti vizi di legittimità lesivi di diritti.

• art. 2043 c.c.

  È richiamato come fondamento della responsabilità aquiliana per l'occupazione illegittima/usurpativa e per il risarcimento del danno.

• art. 2055 c.c.

  Richiamato ai fini della responsabilità solidale dei soggetti che abbiano concorso alla produzione del danno.

• art. 1294 c.c.

  Richiamato in relazione alla solidarietà passiva tra i soggetti ritenuti responsabili.

• art. 2697 c.c.

  Richiamato sui temi dell'onere della prova, in particolare quanto alla prova della pretesa risarcitoria e delle specifiche posizioni dei danneggiati.

• artt. 115 e 116 c.p.c.

  Evocati in relazione alla valutazione delle prove e al contestato esame del materiale istruttorio.

• art. 61 c.p.c.

  Richiamato nel ricorso incidentale delle comproprietarie in relazione alla CTU come mezzo di ausilio per il giudice.

• art. 191 c.p.c.

  Richiamato con riguardo all'espletamento della consulenza tecnica d'ufficio.

• art. 327 c.p.c.

  Utilizzato per affermare la tardività di uno dei ricorsi incidentali rispetto al termine lungo di impugnazione.

• art. 2909 c.c.

  Richiamato per affermare che il giudicato amministrativo produce effetti solo inter partes, salvo eccezioni particolari.

• art. 30 d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104

  Richiamato per affermare la non necessità della pregiudiziale impugnativa nel sistema dell'azione risarcitoria e per il termine di proposizione dell'azione di danno da illegittimo esercizio del potere amministrativo.

• art. 54 d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327

  Richiamato per individuare i soggetti da evocare nel giudizio di opposizione alla stima e per giustificare l'ampiezza dei legittimati passivi nei procedimenti espropriativi pluripartecipati.

• art. 360, primo comma, nn. 3 e 5, c.p.c.

  È il parametro formale dei motivi di ricorso per cassazione, usato per denunciare violazioni di legge o omesso esame/motivazione.

Massime di principio

• Quando un vincolo urbanistico preordinato all'esproprio è decaduto per decorso del termine legale senza reiterazione efficace, l'area resta priva di specifica destinazione e la procedura successiva deve confrontarsi con la disciplina delle aree prive di pianificazione, non potendo essere automaticamente richiamata la preesistente destinazione agricola o speciale.
• L'approvazione di un progetto di opera pubblica su area non più destinata a pubblici servizi non è di per sé sufficiente se non è seguito l'iter urbanistico richiesto dalla legge per rendere coerente lo strumento pianificatorio con l'opera da realizzare.
• Il giudice ordinario può disapplicare l'atto amministrativo presupposto quando esso non costituisce il fondamento diretto del diritto azionato e presenti vizi di legittimità incidenti su diritti soggettivi; resta invece escluso il sindacato sul merito discrezionale dell'amministrazione.
• Nel contenzioso risarcitorio da occupazione illegittima, la legittimazione passiva spetta al soggetto che, in concreto o in base all'attribuzione esterna dei poteri espropriativi, abbia assunto il ruolo di espropriante o promotore della procedura, potendo concorrere più soggetti alla responsabilità in forma solidale.
• L'azione risarcitoria per occupazione illegittima non è subordinata, in via assoluta, alla preventiva impugnazione del provvedimento amministrativo, quando il provvedimento è solo un antecedente logico della domanda di danno.
• La consulenza tecnica d'ufficio non supplisce alla mancanza di allegazioni o di prova delle parti, ma può valorizzare i dati già acquisiti; tuttavia, se i dati identificativi del bene e della pretesa risarcitoria risultano dagli atti e non sono specificamente contestati, il rigetto per difetto di allegazione può essere censurato.
• Le sentenze amministrative su atti plurimi o divisibili non spiegano automaticamente effetti erga omnes nel giudizio civile: l'efficacia del giudicato resta di regola limitata alle parti del processo amministrativo, salvo ipotesi eccezionali di atti inscindibili o regolamentari.

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