Sentenza n. 4743/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

L'appellante, seconda classificata, ha prestato acquiescenza al rigetto dei primi due motivi di ricorso e ha riproposto due censure. Con il primo motivo ha contestato l'interpretazione e l'applicazione del criterio di gara relativo ai tempi di consegna dei pasti, deducendo violazione del disciplinare, del capitolato speciale e delle Linee di indirizzo nazionale per la ristorazione scolastica, nonché difetto di istruttoria, travisamento, carenza o erroneità della motivazione e sviamento. Secondo l'appellante, il punteggio massimo avrebbe dovuto premiare il concorrente capace di assicurare il minor tempo di trasporto dal centro di cottura alle scuole, con conseguente attribuzione di un punteggio maggiore alla propria offerta, poiché il proprio centro di cottura sarebbe stato più vicino rispetto a quello dell'aggiudicataria. Ha inoltre impugnato la clausola del disciplinare che attribuiva il punteggio massimo al concorrente in grado di consegnare i pasti entro le ore 12:00, ritenendola illogica e contrastante con le disposizioni che richiamavano il percorso e i tempi necessari per raggiungere le sedi di refezione. Con il secondo motivo ha contestato il giudizio di non anomalia dell'offerta dell'aggiudicataria, deducendo l'insostenibilità del costo dichiarato per singolo pasto, la sottostima di numerose voci di costo e l'erroneità della verifica svolta dalla stazione appaltante, asseritamente limitata a un controllo a campione e priva di adeguata motivazione. Ha censurato anche il rilievo del TAR secondo cui la propria offerta sarebbe stata anomala, sostenendo che essa non era stata sottoposta a verifica di anomalia.

La decisione

L'appello è stato respinto. Quanto al primo motivo, il Consiglio di Stato ha riconosciuto che, a una lettura isolata, poteva ravvisarsi una possibile tensione tra il criterio relativo ai tempi di consegna dal centro di cottura e la disciplina di dettaglio della pagina 31 del disciplinare. Tuttavia, il disciplinare rinviava espressamente alla pagina 31 per le modalità di attribuzione del punteggio; le clausole dovevano quindi essere interpretate congiuntamente, secondo i criteri di interpretazione sistematica e di conservazione. Il riferimento al minor tempo possibile è stato ritenuto coincidente con il termine minimo di consegna delle ore 12:00, mentre la formula proporzionale operava per consegne comprese tra le ore 12:00 e le ore 12:30. La lex specialis non attribuiva invece un punteggio specifico alla minore distanza del centro di cottura. Il criterio è stato ritenuto coerente con l'art. 28 del capitolato, che collegava la salvaguardia delle caratteristiche organolettiche dei pasti all'orario di consegna, e con l'esigenza di garantire il regolare svolgimento delle attività didattiche. La scelta di premiare l'orario di consegna, anziché il tempo astratto di percorrenza o la distanza, è stata giudicata ragionevole, oggettivamente verificabile e conforme al principio del risultato. Le Linee di indirizzo ministeriali sono state considerate criteri orientativi non vincolanti. Poiché entrambe le concorrenti avevano dichiarato di poter consegnare i pasti entro le ore 12:00, entrambe avevano legittimamente ottenuto il punteggio massimo, senza necessità di applicare la formula proporzionale né di comparare i tempi di percorrenza. Le censure sulla maggiore distanza del centro di cottura dell'aggiudicataria sono rimaste assorbite. Quanto al secondo motivo, il Collegio ha rilevato anzitutto che l'offerta dell'appellante non era stata sottoposta a verifica di anomalia: il verbale si era limitato a constatare il superamento della soglia che avrebbe potuto comportare la verifica obbligatoria, senza adottare nei suoi confronti un provvedimento sfavorevole. Nel merito, la verifica dell'anomalia dell'offerta aggiudicataria è stata ritenuta adeguatamente svolta e non manifestamente illogica, arbitraria o priva di motivazione. L'esame aveva riguardato tutti gli aspetti oggetto di giustificazione; il riferimento alla verifica a campione concerneva la comprova documentale dei costi unitari delle derrate, non l'omessa considerazione delle componenti dell'offerta. Le contestazioni dell'appellante erano fondate su una valutazione atomistica dei singoli costi e su listini o parametri medi, mentre la stazione appaltante aveva considerato le fatturazioni relative ad altre commesse della stessa aggiudicataria, idonee a dimostrare la sostenibilità concreta dei costi e le economie di scala. Le ulteriori censure sono state ritenute inammissibili perché dirette a sollecitare un riesame delle valutazioni tecnico-discrezionali della commissione e, comunque, non avevano specificamente contestato tali risultanze. Le spese del grado sono state poste a carico dell'appellante in favore del Comune, liquidate in 4.000 euro oltre accessori; sono state compensate nei confronti delle amministrazioni statali.

Norme richiamate

• art. 120 c.p.a.

  Richiamato quale disciplina processuale applicabile al rito relativo alle controversie in materia di affidamento di contratti pubblici.

• art. 74 c.p.a.

  Richiamato nel provvedimento insieme all'art. 120 c.p.a.; la sentenza è stata pronunciata in forma semplificata o comunque con motivazione sintetica nei limiti consentiti dalla norma.

• art. 1363 cod. civ.

  Utilizzato come criterio ermeneutico per interpretare le clausole della lex specialis le une per mezzo delle altre.

• art. 1367 cod. civ.

  Richiamato a sostegno del principio di conservazione, privilegiando l'interpretazione che consente di mantenere entrambe le clausole della lex specialis.

• art. 110 d.lgs. n. 36/2023

  Individua il subprocedimento di verifica dell'anomalia dell'offerta; la verifica è stata ritenuta legittima perché ha esaminato le componenti giustificate e si è avvalsa anche della documentazione relativa ad altre commesse.

Massime di principio

• Le clausole della lex specialis contenute nel medesimo disciplinare devono essere interpretate sistematicamente e secondo il principio di conservazione, senza attribuire automaticamente prevalenza a una previsione rispetto a un'altra quando il disciplinare rinvia espressamente a una disposizione di dettaglio per determinare le modalità di attribuzione del punteggio.
• Quando la lex specialis collega il punteggio ai termini o agli orari di consegna dei pasti, il criterio premiale può legittimamente riferirsi all'orario di consegna effettivamente dichiarato, anziché alla distanza del centro di cottura o al tempo astratto di percorrenza, se tale scelta è coerente con le finalità di qualità del servizio, regolare svolgimento delle attività scolastiche e oggettiva valutabilità delle offerte.
• Le linee guida ministeriali prive di efficacia normativa vincolante costituiscono criteri orientativi e non impediscono alla stazione appaltante di adottare, nell'esercizio della propria discrezionalità organizzativa e tecnica, un diverso criterio di valutazione purché ragionevole, coerente con la lex specialis e adeguatamente verificabile.
• La verifica dell'anomalia dell'offerta ha natura globale e sintetica e non richiede necessariamente una disamina analitica esplicitata nel provvedimento di ogni singola voce di costo; è sufficiente che risultino considerati tutti gli aspetti oggetto di giustificazione e che la stazione appaltante disponga di elementi attendibili, anche documentazione contabile relativa ad altre commesse dell'operatore, per valutare la sostenibilità complessiva dell'offerta.
• Il giudice amministrativo non può sostituire le proprie valutazioni a quelle della stazione appaltante sulla congruità dell'offerta, salvo che il giudizio di anomalia sia manifestamente illogico, arbitrario, contraddittorio, privo di motivazione o fondato su un'istruttoria radicalmente carente; non è sufficiente una diversa ricostruzione atomistica dei singoli costi fondata su prezzi medi o listini di mercato.

Come è indicizzato