Sentenza n. 3044/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Una società esercente attività commerciale di vicinato nel settore non alimentare aveva impugnato la determinazione dirigenziale con cui Roma Capitale le aveva irrogato la sospensione dell’attività per quindici giorni, a seguito della reiterazione, nell’arco di 180 giorni, della violazione consistente nell’esposizione non autorizzata di merci negli spazi pubblici antistanti l’esercizio, sulla soglia e sulle pareti esterne dell’edificio. Il TAR aveva accolto il ricorso ritenendo che la sospensione, avente natura sostanzialmente sanzionatoria, non potesse essere prevista da un regolamento comunale in assenza di una specifica norma primaria attributiva del potere sanzionatorio. Roma Capitale ha appellato la sentenza deducendo error in iudicando e violazione dell’art. 7 e dell’art. 50, commi 5 e 7-ter, d.lgs. 267/2000, dell’art. 10 r.d. 773/1931, dell’art. 71 l.r. 14/1999 e dell’art. 33, comma 4, della disciplina regolamentare comunale, sostenendo che la potestà regolamentare riconosciuta ai comuni in materia di decoro, vivibilità urbana e tutela della comunità locale comprendesse anche la potestà sanzionatoria. Ha inoltre dedotto la violazione dell’art. 1 l. 689/1981, contestando la qualificazione della sospensione come sanzione personale avente effetto punitivo e afflittivo. La società aveva ammesso in primo grado la condotta contestata; non si è costituita in appello.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e riformato integralmente la sentenza del TAR, rigettando il ricorso di primo grado. Ha ritenuto erronea la tesi secondo cui un regolamento comunale non potrebbe introdurre la sospensione dell’attività in mancanza di una specifica previsione sanzionatoria primaria. Gli artt. 13 e 50, commi 5 e 7-ter, TUEL attribuiscono ai comuni potestà regolamentare nelle materie riguardanti il territorio, il decoro, la vivibilità urbana e la tutela della tranquillità della comunità locale. Secondo il Collegio, richiamando anche la Corte costituzionale, la disciplina sanzionatoria accede alla disciplina sostanziale e spetta al soggetto competente a regolare la materia. La potestà regolamentare comunale, pertanto, comprende quella sanzionatoria quando quest’ultima sia teleologicamente necessaria alla concreta attuazione delle finalità affidate al comune dalla legge. Il regolamento comunale vietava l’esposizione non autorizzata di merci negli spazi esterni agli esercizi commerciali e prevedeva, in caso di seconda violazione della stessa fattispecie entro 180 giorni, la sospensione dell’attività per quindici giorni. La previsione regolamentare trovava quindi fonte attributiva negli artt. 50, commi 5 e 7-ter, TUEL, anche in collegamento con l’art. 71, lett. n), l.r. 14/1999, che attribuisce ai comuni la vigilanza sull’attività commerciale e la relativa attività sanzionatoria. Il Collegio ha osservato che, in astratto, avrebbe potuto porsi un problema di proporzionalità della sospensione fissa di quindici giorni, non graduabile in relazione alla gravità concreta della condotta; tuttavia, tale questione non era stata dedotta con uno specifico motivo e non rientrava nel thema decidendum. Poiché il potere sanzionatorio sussisteva e la reiterazione della violazione era pacifica, l’atto impugnato è stato ritenuto immune dalle censure esaminate. Spese di entrambi i gradi compensate.

Norme richiamate

• art. 13 d.lgs. 267/2000

  Spettano al comune tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale, precipuamente nei settori organici dei servizi alla persona e alla comunità, dell'assetto ed utilizzazione del territorio e dello sviluppo economico, salvo quanto non sia espressamente attribuito ad altri soggetti dalla legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze.

  La disposizione individua l’ambito generale delle funzioni amministrative comunali, comprendendovi l’assetto e l’utilizzazione del territorio e i servizi alla persona e alla comunità, ambiti funzionalmente collegati alla tutela del decoro e della vivibilità urbana.

• art. 50, comma 5, d.lgs. 267/2000

  Le medesime ordinanze sono adottate dal sindaco, quale rappresentante della comunità locale, in relazione all'urgente necessità di interventi volti a superare situazioni di grave incuria o degrado del territorio, dell'ambiente e del patrimonio culturale o di pregiudizio del decoro e della vivibilità urbana, con particolare riferimento alle esigenze di tutela della tranquillità e del riposo dei residenti, anche intervenendo in materia di orari di vendita, anche per asporto, e di somministrazione di bevande alcoliche e superalcoliche.

  La potestà regolamentare comunale collegata alle materie indicate comprende, secondo il Consiglio di Stato, anche gli strumenti sanzionatori necessari a rendere effettive le finalità di tutela del decoro e della vivibilità urbana.

• art. 50, comma 7-ter, d.lgs. 267/2000

  Nelle materie di cui al comma 5, secondo periodo, i comuni possono adottare regolamenti ai sensi del presente testo unico.

  La norma costituisce, insieme al comma 5, la fonte legislativa della potestà regolamentare comunale nella materia considerata e, secondo la sentenza, anche della correlata potestà sanzionatoria.

• art. 71, lett. n), l.r. 14/1999

  la vigilanza sull’attività commerciale e la relativa attività sanzionatoria

  La disposizione regionale conferma la competenza comunale in materia di vigilanza sul commercio e di sanzioni collegate.

• art. 33, comma 4, DAC n. 43/2019

  in caso di reiterazione delle violazioni di cui agli articoli 14, 15, 17, 18 e 28 del presente Regolamento, si applica la sospensione dell’esercizio dell’attività per quindici giorni

  La disposizione regolamentare prevede la sospensione dell’attività commerciale per quindici giorni in caso di reiterazione delle violazioni contemplate dal regolamento.

• art. 33, comma 5, DAC n. 43/2019

  per reiterazione delle violazioni si intende la commissione di una seconda violazione della stessa fattispecie nell’arco temporale di 180 giorni rispetto alla prima violazione

  La norma definisce il presupposto temporale e oggettivo della reiterazione rilevante ai fini della sospensione.

• art. 17, comma 4, DAC n. 43/2019

  Negli spazi pubblici antistanti gli esercizi commerciali, sulla soglia degli stessi e sulle pareti esterne del fabbricato è vietato esporre cartelli e insegne non autorizzati, merci, vivande di ogni genere (cucinate e non), strutture aggiuntive adibite alla vendita e/o all’esposizione - ancorché amovibili - e qualsiasi altro oggetto non previamente autorizzato.

  Il divieto regolamentare costituisce l’obbligo conformativo la cui reiterata violazione legittima la sospensione dell’attività.

• art. 56, comma 6, l.r. 22/2019

  la sospensione dell’attività per un periodo compreso tra i cinque e i venti giorni

  La disposizione è richiamata come termine di confronto per la possibile valutazione astratta della proporzionalità della sospensione fissa di quindici giorni, questione non esaminata perché estranea ai motivi di gravame.

• art. 1 l. 689/1981

  La norma è stata invocata dall’appellante in relazione alla natura sanzionatoria della sospensione, ma la sentenza non sviluppa una specifica interpretazione autonoma della disposizione.

• art. 60 c.p.a.

  Ha consentito al Collegio, accertata la completezza del contraddittorio e dell’istruttoria, di definire il giudizio in camera di consiglio con sentenza in forma semplificata.

• art. 10 r.d. 773/1931

  La disposizione è stata indicata tra quelle la cui violazione era dedotta dall’appellante; la sentenza non ne sviluppa una specifica interpretazione autonoma.

Massime di principio

• La potestà regolamentare conferita ai comuni per il conseguimento delle finalità di cui all’art. 50, comma 5, secondo periodo, e comma 7-ter, d.lgs. 267/2000, comprende in sé anche la potestà sanzionatoria, in quanto teleologicamente necessaria alla concreta attuazione delle suddette finalità.
• La disciplina delle sanzioni accede alla disciplina sostanziale della materia: il soggetto pubblico competente a regolare una determinata materia può stabilire, nei limiti della competenza conferita dalla legge, le conseguenze sanzionatorie necessarie ad assicurare l’osservanza degli obblighi regolamentari.
• Un regolamento comunale può prevedere la sospensione temporanea di un’attività commerciale per la reiterazione di violazioni concernenti il decoro e la vivibilità urbana quando la potestà regolamentare comunale sia fondata su una specifica attribuzione legislativa e la sanzione sia funzionalmente collegata alla tutela degli interessi affidati al comune.
• La legittimità astratta della previsione di una sospensione fissa, non graduabile in relazione alla gravità della condotta, può porre una questione di proporzionalità; tale questione, tuttavia, non può essere esaminata dal giudice se non è stata dedotta con uno specifico motivo e resta estranea al thema decidendum.

Come è indicizzato