Parere n. 1242/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

La società ricorrente ha impugnato tre atti relativi al completamento abusivo di un capannone industriale: l’ordinanza di demolizione della copertura, delle quattro pareti esterne e della pavimentazione interna; l’atto che ha ritenuto completamente inammissibile la richiesta di accertamento di conformità; e il diniego del permesso di costruire in sanatoria. Sono stati dedotti vizi del procedimento, violazione della legge n. 241/1990 e del d.P.R. n. 380/2001, carenza di istruttoria e difetto di motivazione. La ricorrente ha inoltre sostenuto che le opere rientrassero nell’attività edilizia libera e ha contestato gli effetti della precedente acquisizione dell’immobile al patrimonio comunale. La questione centrale ha riguardato la qualificazione unitaria delle opere aggiuntive rispetto al capannone già abusivo, la necessità del permesso di costruire, la natura vincolata dell’ordinanza di demolizione e del diniego di sanatoria, nonché la sussistenza della doppia conformità richiesta dall’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001.

Il parere

Il Consiglio di Stato ha ritenuto rispettato il contraddittorio, poiché la società ha potuto replicare alla relazione ministeriale. Ha preliminarmente rilevato che la precedente controversia relativa al capannone, alla precedente ordinanza di demolizione, al rigetto della sanatoria e all’acquisizione gratuita al patrimonio comunale era stata definitivamente decisa con sentenza della Sezione II n. 6598/2019; tali provvedimenti non potevano quindi essere rimessi in discussione mediante censure riproposte surrettiziamente nel ricorso straordinario. Ne consegue inoltre che l’immobile cui si riferiscono le opere aggiuntive appartiene definitivamente al Comune di Settala. La Sezione ha poi affermato che, in area sottoposta a vincolo, sono necessari sia il titolo edilizio sia l’autorizzazione dell’autorità preposta alla tutela del vincolo, trattandosi di provvedimenti distinti e autonomi. Copertura, pareti e pavimentazione, in quanto completamento del capannone abusivo, non possono essere valutate atomisticamente, ma devono essere considerate unitariamente con l’intervento complessivo. Tale intervento rientra nella nozione di nuova costruzione e richiede il permesso di costruire. L’ordinanza di demolizione è pertanto legittima e adeguatamente motivata mediante l’indicazione dei presupposti di fatto e di diritto, senza necessità di una specifica motivazione sull’interesse pubblico, trattandosi di attività vincolata relativa a un’opera mai assistita da titolo edilizio. Anche il diniego di sanatoria è legittimo: la ricorrente non ha dimostrato la doppia conformità e l’area non consentiva l’edificazione del capannone, essendo ammessi soltanto gli usi e gli interventi indicati dagli strumenti urbanistici applicabili. Il diniego resta legittimo a prescindere dall’eventuale esito della sanatoria paesaggistica. Il ricorso è stato quindi ritenuto infondato e respinto.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 97 Costituzione

  Il principio di buon andamento è richiamato in relazione alla necessità di una valutazione complessiva e non artificiosamente frazionata dell’intervento edilizio abusivo.

• legge 7 agosto 1990, n. 241

  È richiamata con riferimento al procedimento amministrativo, al contraddittorio, all’istruttoria e alla motivazione degli atti impugnati.

• d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380

  Disciplina il regime dei titoli edilizi, la demolizione degli abusi e la sanatoria edilizia.

• art. 36 d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380

  La sanatoria edilizia richiede la doppia conformità dell’intervento alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione sia al momento della presentazione della domanda.

• art. 51 delle NTA del Piano delle Regole del PGT

  Nell’area interessata inibisce l’attività edilizia ordinaria e ammette soltanto gli usi e gli interventi specificamente previsti dagli strumenti urbanistici applicabili.

• art. 112 Codice di procedura civile

  È richiamato in relazione al principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato e alla delimitazione delle questioni rilevanti per la decisione.

• sentenza Consiglio di Stato, Sez. II, n. 6598/2019

  Ha definitivamente respinto il precedente ricorso relativo al capannone, agli atti repressivi e al provvedimento di acquisizione gratuita al patrimonio comunale.

• sentenza Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, n. 9/2017

  Ha consolidato il principio secondo cui l’ordinanza di demolizione di un’opera abusiva mai assistita da titolo edilizio è atto vincolato e non richiede una specifica motivazione sull’interesse pubblico.

• sentenza Consiglio di Stato, Sez. II, n. 939/2026

  «la valutazione dell’abuso edilizio presuppone, tendenzialmente, una visione complessiva e non atomistica dell’intervento»

  Le opere abusive devono essere esaminate unitariamente, per evitare artificiose frammentazioni dell’intervento e per individuare correttamente il titolo edilizio necessario.

• sentenza Consiglio di Stato, Sez. III, n. 2593/2026

  È richiamata quale conferma del principio della valutazione complessiva dell’abuso edilizio.

• pareri Consiglio di Stato, Sez. I, n. 1427/2023 e n. 1344/2022

  Sono richiamati a sostegno del principio della qualificazione unitaria dell’intervento abusivo.

Massime di principio

• Le opere edilizie che completano un manufatto abusivo devono essere valutate unitariamente con l’intervento principale e non possono essere considerate atomisticamente per ricondurle al regime dell’attività edilizia libera o a un titolo meno oneroso.
• La realizzazione di un’opera in area sottoposta a vincolo richiede sia il titolo edilizio sia l’autorizzazione dell’autorità preposta alla tutela del vincolo; i due provvedimenti sono distinti e autonomi e le vicende dell’uno non incidono automaticamente su quelle dell’altro.
• L’ordinanza di demolizione relativa a un’opera abusiva mai assistita da titolo edilizio ha natura vincolata e non richiede una specifica motivazione sull’interesse pubblico, essendo sufficiente l’indicazione dei presupposti di fatto e di diritto dell’abuso.
• L’accertamento di conformità ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 presuppone la doppia conformità dell’intervento alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione sia al momento della presentazione della domanda.
• La definitività della decisione giurisdizionale sugli atti repressivi e sull’acquisizione dell’immobile impedisce di rimettere in discussione quei provvedimenti mediante la riproposizione surrettizia delle medesime censure in un successivo ricorso straordinario.

Come è indicizzato