Parere n. 170/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Divieto di prosecuzione della SCIA per cambio di destinazione d’uso

Il parere riguarda un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto da proprietari privati contro il Comune di Tortoreto e avente a oggetto il provvedimento n. 133 del 3 agosto 2023, con cui è stato vietato l’immediato proseguimento dell’attività edilizia segnalata mediante SCIA. L’intervento concerneva il cambio di destinazione d’uso con opere di un’unità immobiliare, da studio o ufficio ad abitazione, con realizzazione di divisori interni.

Premesse della vicenda

L’immobile comprendeva un locale posto al piano seminterrato, originariamente destinato ad autorimessa e successivamente interessato da un cambio di destinazione d’uso in ufficio, oggetto di sanatoria edilizia del 1997. I ricorrenti sostenevano che l’unità fosse stata utilizzata per lungo tempo come sede professionale e che il nuovo intervento non comportasse una trasformazione urbanistica significativa.

Il Comune ha invece rilevato che il condono aveva sanato soltanto gli abusi specificamente oggetto della relativa domanda e non le opere successive. Ha inoltre contestato l’esistenza di un certificato di agibilità riferibile all’attuale consistenza dell’unità immobiliare e ha evidenziato il mancato rispetto dell’altezza minima interna richiesta per i locali abitativi.

Motivi del ricorso

I ricorrenti hanno dedotto:

• la violazione dell’art. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001, sostenendo che il passaggio da studio ad abitazione non fosse urbanisticamente rilevante;
• la violazione dell’art. 19 della l. n. 241/1990, contestando il potere comunale di inibire la prosecuzione dell’attività oggetto di SCIA;
• la violazione dell’art. 35 della l. n. 47/1985, invocando la possibilità di ottenere l’agibilità in deroga ai requisiti regolamentari dopo il condono;
• il difetto di istruttoria e di motivazione, anche perché il Comune avrebbe considerato l’altezza del solo locale seminterrato come riferibile all’intera unità;
• la contraddittorietà rispetto ai precedenti titoli edilizi, alle precedenti attestazioni di agibilità e alla sanatoria già rilasciata;
• l’irrilevanza dei divisori interni, ritenuti privi di incidenza su superficie, volume, struttura e carico urbanistico.

Rilevanza del mutamento di destinazione d’uso

Il Consiglio di Stato ha richiamato l’art. 23-ter, comma 1, del d.P.R. n. 380/2001, secondo cui costituisce mutamento rilevante ogni utilizzo dell’immobile o della singola unità immobiliare diverso da quello originario quando comporti il passaggio a una diversa categoria funzionale tra quelle previste dalla legge.

Il passaggio da studio o ufficio ad abitazione è stato ricondotto al trasferimento tra categorie funzionalmente autonome dal punto di vista urbanistico. Esso può determinare un diverso carico urbanistico anche quando non siano realizzate opere edilizie rilevanti o quando l’intervento consista soltanto in opere interne.

Il parere distingue inoltre la destinazione d’uso del singolo immobile dalla destinazione urbanistica dell’area. La prima riguarda la funzione concretamente impressa al bene; la seconda attiene alla pianificazione generale del territorio. L’art. 23-ter rileva, nel caso esaminato, con riferimento alla singola unità immobiliare.

Effetti delle opere interne

La circostanza che i divisori interni avessero spessore ridotto e non comportassero aumento di superficie, volume o caratteristiche strutturali non è stata ritenuta decisiva. La questione non riguarda soltanto l’incidenza materiale delle opere, ma il collegamento tra tali opere e il mutamento di destinazione d’uso da studio ad abitazione.

Poiché il cambio di destinazione è urbanisticamente rilevante, l’amministrazione era legittimata a verificarne la conformità alla disciplina applicabile, senza che la modesta consistenza delle opere potesse escludere tale verifica.

Limiti del condono edilizio

Il Consiglio di Stato ha escluso che la sanatoria del 1997 producesse un effetto autorizzatorio generale per qualsiasi intervento futuro sull’immobile. Il condono definisce l’illecito edilizio pregresso oggetto della domanda, mentre le opere successive devono essere valutate secondo la normativa vigente al momento della loro realizzazione.

Pertanto, il precedente condono non esonera il proprietario dal rispetto dei requisiti edilizi, igienico-sanitari e urbanistici richiesti per il nuovo cambio di destinazione d’uso.

Altezza minima e deroga per l’agibilità

L’unità immobiliare presentava un’altezza variabile tra 2,70 e 2,20 metri. Il Comune aveva quindi ritenuto non rispettato il requisito di altezza minima di 2,70 metri previsto dall’art. 1 del d.m. 5 luglio 1975.

Il Consiglio di Stato ha ritenuto irrilevante la presenza di ampie superfici finestrate, di adeguata illuminazione naturale e di sufficiente ricambio d’aria. Il requisito dell’altezza minima costituisce infatti una condizione autonoma di abitabilità e deve essere verificato con riferimento all’intera unità immobiliare, non soltanto ai locali singolarmente conformi.

L’art. 35, comma 20, della l. n. 47/1985 consente il rilascio dell’agibilità anche in deroga a requisiti fissati da norme regolamentari, ma tale deroga non opera quando la carenza concreta incida su condizioni di salubrità e abitabilità riconducibili a norme primarie e a principi costituzionali.

In particolare, il d.m. 5 luglio 1975 è stato considerato attuativo dell’art. 218 del r.d. n. 1265/1934. La violazione dell’altezza minima regolamentare implica quindi anche la violazione del precetto primario in materia igienico-sanitaria. Sono stati richiamati, in questa prospettiva, gli artt. 2 e 32 Cost., relativi alla dignità umana e alla tutela della salute.

Motivazione e istruttoria del provvedimento

Il provvedimento comunale è stato ritenuto adeguatamente motivato perché indicava i precetti applicabili e spiegava le ragioni ostative alla prosecuzione dell’intervento. Non è stata ravvisata una carenza istruttoria per il mancato esame delle caratteristiche di illuminazione e ventilazione dell’immobile, ritenute irrilevanti rispetto al mancato rispetto dell’altezza minima.

È stata inoltre respinta la censura secondo cui il requisito avrebbe dovuto essere riferito soltanto al locale seminterrato. Secondo il parere, il requisito di abitabilità deve essere verificato per l’intera unità immobiliare considerata nel suo complesso.

Disparità di trattamento e conclusioni

La doglianza relativa alla disparità di trattamento e alla contraddittorietà con precedenti atti autorizzativi è stata respinta perché non accompagnata da adeguato riscontro probatorio.

Per tutte queste ragioni, la Sezione ha espresso il parere che il ricorso straordinario debba essere respinto.