Cassazione Civile, Sentenza n. 5825/2021 del 03/03/2021

Esito

La controversia

L'INPS ha impugnato la sentenza della Corte d'appello di Trento che aveva confermato la pronuncia di primo grado e ordinato all'INPS di emettere il Documento Unico di Regolarità Contributiva (DURC) senza indicazioni di irregolarità, denunciando violazione e falsa applicazione degli artt. 4 e 5, I. n. 2248/1865, all. E, e degli artt. 4, 5, 6 e 7 c.p.a., per essere stata la Corte di merito sostituita all'ente nella valutazione discrezionale sulla regolarità contributiva e per l'ordine al rilascio del DURC (una condanna al "facere").

La decisione

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso in parte. Ha affermato che il giudizio sulla "regolarità contributiva" è un'attività vincolata e ricognitiva, non dotata dei margini discrezionali evocati dall'INPS, giacché i presupposti per il DURC sono rigidamente tipizzati (adempimenti contributivi, corrispondenza dei versamenti, inesistenza di inadempienze), con alcune ipotesi tassative che non ostano al rilascio. Tuttavia ha anche stabilito che il giudice ordinario non può validamente condannare la pubblica amministrazione a un "facere" (ossia ordinare l'emissione del DURC): l'unica tutela agibile davanti al giudice ordinario è l'accertamento della situazione di regolarità contributiva. Di conseguenza la sentenza impugnata va cassata "in parte qua" (nella parte relativa alla condanna dell'INPS al rilascio del DURC). Le spese del giudizio di legittimità sono compensate.

Norme richiamate

• L. 2248/1865, allegato E, art. 4

  divieto, a carico del giudice ordinario, di condannare la P.A. ... ad un facere

  La norma è interpretata come limite interno alla giurisdizione del giudice ordinario, impedendo di emettere condanne che impongano alla P.A. un obbligo di fare (es. ordinare il rilascio di un atto amministrativo)

• D.M. 24.10.2007

  "è richiesto ai datori di lavoro ... ai fini della fruizione dei benefici normativi e contributivi ... nonché ai datori di lavoro ed ai lavoratori autonomi nell'ambito delle procedure di appalto ... e nei lavori privati dell'edilizia"; "la 'regolarità contributiva' sussiste qualora vi sia 'correntezza degli adempimenti mensili o, comunque, periodici', 'corrispondenza tra versamenti effettuati e versamenti accertati dagli Istituti previdenziali come dovuti' e 'inesistenza di inadempienze in atto'"

  Stabilisce i contenuti e i presupposti del DURC: la verifica è tecnica e vincolata a criteri oggettivi; il rilascio non può essere discrezionale se sussistono o meno gli specifici requisiti

• L. 296/2006, art. 1, comma 1176

  Norma legislativa di riferimento per il D.M. 24.10.2007, conferma la funzione e i destinatari del DURC nel contesto dei benefici contributivi e degli appalti

• Art. 8, D.M. 24.10.2007 (commi 1,2,3,4)

  "non costituiscono cause ostative al rilascio del DURC ... contenzioso amministrativo o giurisdizionale in atto"; "uno 'scostamento non grave' ... inferiore o pari al 5% ... o inferiore ad euro 100,00"

  Individua ipotesi tassative in cui, pur essendo presente un contenzioso o un lieve scostamento, il DURC può essere comunque rilasciato; limita le condizioni che possono ostare al rilascio

• Art. 3, comma 8, lett. b) L. 494/1996; art. 2 D.L. 210/2002 conv. L. 266/2002; art. 38 D.Lgs. 163/2006; art. 86, comma 10 D.Lgs. 276/2003

  Quadro normativo che colloca il DURC nel sistema delle procedure di gara e dei lavori edili, confermando l'utilità del certificato per l'accesso a gare e per committenti del settore edile

• Art. 382 c.p.c.

  Norma procedurale che consente la cassazione parziale della sentenza impugnata (cassazione in parte qua)

Massime di principio

• Il DURC è strumento di verifica tecnico-ricognitiva della regolarità contributiva basata su presupposti normativamente tipizzati; non è lasciato alla discrezionalità dell'ente rilasciante
• Il giudice ordinario può accertare la sussistenza o meno della regolarità contributiva (diritto soggettivo) ma non può, con una pronuncia di condanna, ordinare alla P.A. il rilascio dell'atto amministrativo (divieto di condanna al "facere")
• In contenziosi relativi al DURC la tutela giurisdizionale utile davanti al giudice ordinario è l'accertamento della situazione contributiva; eventuali ordini di fare devono essere evitati e la decisione adattata ai limiti giurisdizionali
• Le ipotesi in cui il DURC ò essere comunque rilasciato (es. rateizzazioni previste per legge, contenzioso pendente, scostamenti non gravi) sono tassative: l'ente deve verificare solo quei casi previsti dalla normativa e applicare i parametri indicati
• Se l'amministrazione esercita un potere effettivamente discrezionale nella materia (esclusioni nelle aggiudicazioni di gare pubbliche), la competenza può ricadere sul giudice amministrativo; ma la verifica tecnica della regolarità contributiva resta rimessa al giudice ordinario quando riguarda diritti soggettivi
• In presenza di pronunce di merito che impongono al giudice di non eccedere nei rimedi consentiti, la Cassazione può cassare la sentenza solo nella parte che dispone un 'facere', lasciando in piedi gli accertamenti di merito compatibili con i limiti della giurisdizione