Cassazione Civile, Sentenza n. 29110/2023 del 19/10/2023

Esito

La controversia

Controversia sul regime di giurisdizione: Electrade aveva impugnato (ricorso straordinario al Capo dello Stato) il provvedimento del Direttore dell'Agenzia delle Entrate prot. n. 221978/22 del 17 giugno 2022, il parere ARERA connesso, la Risoluzione n. 29/E (20/6/2022) e la Circolare n. 22/E (23/6/2022), tutti attuativi dell'art. 37 del d.l. 21/2022 che istituiva un contributo straordinario a carico delle imprese energetiche. L'Agenzia e il MEF hanno proposto ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione sostenendo l'assenza della giurisdizione amministrativa (atto meramente attuativo/non autoritativo; azione diretta contro norme primarie; materia tributaria riservata alle Commissioni tributarie). Electrade eccepiva invece la giurisdizione amministrativa e deduceva anche profili di illegittimità costituzionale della normativa primaria.

La decisione

Il Collegio ha dichiarato ammissibile il ricorso e, nel merito della regolamentazione preventiva, ha escluso la declinatoria dell'Agenzia. Ha affermato che i provvedimenti impugnati sono atti amministrativi generali autoritativi/attuativi rientranti nella giurisdizione amministrativa (art. 7 c.p.a. commi 1 e 4). Ha rilevato che la natura meramente "attuativa" della norma primaria non esclude il sindacato del giudice amministrativo: l'attribuzione al Direttore dell'AdE di definire adempimenti e modalità (anche previa acquisizione del parere ARERA) comporta margini di scelta e dunque potestà amministrativa. Ha precisato che la disapplicazione o l'annullamento degli atti generali, nonché l'azione cautelare/preventiva contro regolamenti/atti generali, rientrano nella tutela amministrativa e non determinano una esclusione assoluta di giurisdizione. La circolare e la risoluzione sono state ritenute integrative del provvedimento direttoriale e quindi anch'esse sottoponibili al sindacato amministrativo. In sintesi, la giurisdizione spetta al giudice amministrativo e non alla sola giustizia tributaria.

Norme richiamate

• art. 37, decreto-legge 21/2022

  "Il contributo e' liquidato e versato per un importo pari al 40 per cento, a titolo di acconto, entro il 30 giugno 2022 e per la restante parte, a saldo, entro il 30 novembre 2022, con le modalita' di cui all'articolo 17 del decreto legislativo 9 luglio 1997, n. 241. Con provvedimento del direttore dell'Agenzia delle entrate, sentita l'Autorita' di regolazione per energia, reti e ambiente, sono definiti gli adempimenti, anche dichiarativi, e le modalita' di versamento del contributo. Con il medesimo provvedimento possono essere individuati dati aggiuntivi da indicare nelle fatture..."

  Attribuisce all'Agenzia delle Entrate una competenza attuativa per definire adempimenti e modalita' di versamento; tale previsione conferisce al direttore margini di scelta e quindi natura autoritativa dell'atto amministrativo che ne deriva

• art. 7, cod. proc. amm., commi 1 e 4

  "Sono devolute alla giurisdizione amministrativa le controversie, nelle quali si faccia questione di interessi legittimi..." e "Sono attribuite alla giurisdizione generale di legittimita' del giudice amministrativo le controversie relative ad atti, provvedimenti o omissioni delle pubbliche amministrazioni..."

  Stabilisce la competenza del giudice amministrativo per le controversie connesse ad atti amministrativi, incluse quelle relative ad atti generali attuativi di legge

• art. 7, comma 5, d.lgs. 546/1992

  "Le corti di giustizia tributaria di primo e secondo grado, se ritengono illegittimo un regolamento o un atto generale rilevante ai fini della decisione, non lo applicano, in relazione all'oggetto dedotto in giudizio, salva l'eventuale impugnazione nella diversa sede competente."

  Prevede il potere del giudice tributario di non applicare atti generali rilevanti per la decisione, ma conferma che l'impugnazione diretta degli atti generali puo' trovare tutela nella sede competente (anche amministrativa)

• art. 19, d.lgs. 546/1992, commi 1-3

  Delimita le materie devolute alla giurisdizione tributaria e distingue gli atti impositivi individuali (di competenza tributaria) dagli atti amministrativi generali (soggetti al sindacato di legittimita' amministrativo)

• artt. 56 e 62, d.lgs. 300/1999

  Definiscono le funzioni delle agenzie e i loro ambiti (es. gestione e riscossione dei tributi); il Collegio osserva che tali previsioni non escludono l'esercizio, da parte dell'Agenzia delle Entrate, di potestà amministrative autoritative nell'ambito dell'attuazione normativa

• art. 133, comma 1, lett. o), d.lgs. 104/2010

  Rilevato come riferimento normativo per la competenza del giudice amministrativo in materia di ricorsi avverso atti amministrativi, confermando il perimetro della giurisdizione amministrativa

• Costituzione, artt. 3, 41, 42, 53, 101, 117

  Richiamate dalla ricorrente per profili di illegittimita' costituzionale della normativa primaria; la Corte ha ritenuto la questione di legittimita' eventualmente rilevante ma di regola incidentale rispetto all'impugnazione dell'atto amministrativo

Massime di principio

• Un provvedimento amministrativo generale emesso in attuazione di una norma che affida all'amministrazione la definizione di adempimenti e modalita' e' normalmente soggetto alla giurisdizione amministrativa, anche se l'atto attua una disposizione tributaria
• La mera qualifica di "attuativo" o la circostanza che la legge fissi elementi di merito non impediscono automaticamente il sindacato del giudice amministrativo se l'atto implica esercizio di potestà pubblicistica con margini di scelta
• Le circolari e le risoluzioni che integrano o specificano un provvedimento direttoriale possono essere impugnate in quanto atti aventi contenuto integrativo/attuativo e suscettibili di incidere su interessi legittimi
• La giustizia tributaria puo' disapplicare atti generali rilevanti per la decisione (art. 7, comma 5, d.lgs. 546/1992), ma cio' non esclude la possibilita' di un'impugnazione diretta davanti al giudice amministrativo: esiste un regime complementare di tutela
• Quando la controversia mira in sostanza ad anticipare la tutela contro atti impositivi futuri, l'azione di annullamento preventiva degli atti generali e' legittima davanti al giudice amministrativo purché emerga un interesse legittimo effettivo