Cassazione Civile, Ordinanza n. 28870/2025 del 31/10/2025

Esito

La controversia

La controversia nasce da avvisi di accertamento e riscossione COSAP emessi dalla società concessionaria del Comune per gli anni 2009-2012, in relazione all'occupazione di aree di sosta a raso destinate alla gestione di un parcheggio a pagamento. La società che gestiva il parcheggio oppose gli avvisi sostenendo di non dover corrispondere il canone, perché il rapporto concessorio e la convenzione con il Comune avrebbero integrato un'ipotesi di esenzione prevista dalla normativa e dal regolamento comunale, anche in ragione della natura sinallagmatica del rapporto e della mancata previsione del canone nella concessione e nel piano economico-finanziario. Il Comune e la concessionaria della riscossione ricorsero per cassazione con cinque motivi il primo e il secondo motivo censuravano l'interpretazione del contratto di concessione e la conseguente affermazione della debenza/esenzione del COSAP; il terzo e il quarto motivo contestavano la qualificazione del COSAP come entrata disponibile e rinunciabile e l'affermata applicabilità dell'esenzione nel contesto della finanza di progetto; il quinto motivo contestava la delimitazione dell'esenzione alle sole aree occupate da segnaletica e parcometri. La società resistente propose anche controricorso e ricorso incidentale, deducendo a sua volta violazioni di legge e contestando l'interpretazione della disciplina COSAP e dei regolamenti comunali.

La decisione

La Corte di cassazione ha dichiarato inammissibili sia il ricorso principale del Comune sia il ricorso incidentale della società concessionaria della riscossione. Ha ritenuto, quanto ai primi due motivi del ricorso principale, che le censure mirassero in realtà a ottenere una diversa interpretazione del contratto di concessione, attività riservata al giudice di merito e non sindacabile in cassazione se non per violazione dei canoni ermeneutici specificamente e correttamente dedotta. Quanto ai motivi centrali del ricorso principale e al secondo e terzo motivo del ricorso incidentale, la Corte ha rilevato che le censure non si confrontavano con la ratio decidendi della sentenza impugnata, fondata sulla natura sinallagmatica del rapporto, sull'assenza di un uso esclusivo del bene pubblico e sulla conseguente applicabilità dell'esenzione prevista dal regolamento comunale e dalla disciplina richiamata. Il quinto motivo del ricorso principale e il terzo motivo dell'incidentale sono stati ritenuti inammissibili perché diretti a una nuova valutazione dei fatti e del contenuto della concessione. Il primo motivo del ricorso incidentale è stato dichiarato inammissibile anche per difetto di specificità. Le spese sono state poste a carico dei ricorrenti, in solido, in favore della parte controricorrente.

Norme richiamate

• art. 18, comma 3, D.lgs. 507/1993

  richiamato come base della gestione del canone per l'occupazione di suolo pubblico affidata al concessionario

• art. 49 D.lgs. 507/1993

  utilizzato dalle parti come norma sull'esenzione; la Corte d'appello lo ha letto in chiave di rapporto sinallagmatico e la Cassazione ha ritenuto inammissibile il sindacato sulle relative valutazioni

• art. 52 D.lgs. 507/1993

  richiamato nei motivi di ricorso in relazione alla disciplina del canone e del potere regolamentare comunale

• art. 63 D.lgs. 446/1997

  richiamato come norma di riferimento per la disciplina del COSAP e per i criteri di determinazione nell'atto di concessione

• art. 115 c.p.c.

  invocato per contestare la valutazione di fatti pacifici e delle prove

• artt. 1362 e 1363 c.c.

  richiamati per censurare l'interpretazione del contratto di concessione; la Corte ha ribadito che tali censure, se in realtà mirano a una diversa ricostruzione del contenuto negoziale, sono inammissibili in cassazione

• art. 19, commi 2 e 2-bis, L. 109/1994

  richiamato nel ricorso in relazione alla finanza di progetto e al ruolo del concessionario

• art. 1326 c.c.

  invocato in relazione alla formazione e al contenuto dell'accordo negoziale

• art. 12 disp. prel. c.c.

  richiamato nel ricorso incidentale per l'interpretazione delle norme

• art. 14 disp. prel. c.c.

  richiamato nel ricorso incidentale per l'interpretazione delle norme

• artt. 16 e 17 R.D. 2440/1923

  richiamati nel ricorso incidentale in tema di contratti della pubblica amministrazione e forma della rinuncia

• art. 31, lett. j), regolamento COSAP Comune di Frosinone

  richiamato come base dell'esenzione nel regolamento comunale

• art. 31, comma 1, lett. a), regolamento COSAP 2009 Comune di Frosinone

  richiamato nel ricorso incidentale come norma regolamentare di esenzione

• art. 32, comma 1, lett. a), regolamento COSAP 2010 Comune di Frosinone

  richiamato nel ricorso incidentale come norma regolamentare di esenzione

• art. 29, comma 4, regolamento COSAP 2009

  richiamato nel ricorso incidentale in punto di disciplina del canone

• art. 30, comma 4, regolamento COSAP 2010

  richiamato nel ricorso incidentale in punto di disciplina del canone

Massime di principio

• L'interpretazione del contratto è riservata al giudice di merito e in cassazione è censurabile solo per violazione dei canoni ermeneutici o per motivazione giuridicamente rilevante; è inammissibile la doglianza che si limiti a proporre una diversa lettura del testo negoziale e dei fatti di causa.
• Il ricorso per cassazione deve confrontarsi con tutte le rationes decidendi poste a base della sentenza impugnata: se il motivo non attinge la complessiva motivazione che sorregge la decisione, la censura è inammissibile.
• Le censure che mirano a una nuova valutazione del contenuto della concessione, dell'estensione dell'occupazione o del concreto ambito di applicazione dell'esenzione esulano dal controllo di legittimità e sono inammissibili.
• Quando la doglianza è formulata in termini di violazione di legge ma, in realtà, contesta il fatto storico e l'apprezzamento probatorio, la censura è inammissibile per difetto di specificità o perché diretta al riesame del merito.

Come è indicizzato