Parere n. 1041/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

La ricorrente ha chiesto l’annullamento del D.M. n. 42 del 2009, recante l’integrazione e l’aggiornamento delle graduatorie ad esaurimento del personale docente ed educativo per il biennio 2009/2011, contestando la disciplina che consentiva ai docenti già inseriti in graduatoria di chiedere l’inserimento in altre province soltanto dopo l’ultima posizione della III fascia, senza riconoscimento immediato del punteggio maturato e quindi mediante il cosiddetto inserimento "in coda". La questione esaminata dalla Sezione riguarda, in via principale, la sussistenza dell’interesse concreto e attuale a impugnare direttamente l’atto generale, in assenza della prova della presentazione della domanda di inserimento o conferma e dell’adozione di un successivo provvedimento di collocamento deteriore in graduatoria. La Sezione ha inoltre rilevato che la disciplina regolamentare era già stata annullata in parte qua in conseguenza della declaratoria di illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 4-ter, del d.l. n. 134 del 2009, intervenuta con la sentenza della Corte costituzionale n. 41 del 2011.

Il parere

La Sezione ha espresso parere definitivo nel senso dell’inammissibilità del ricorso. Il D.M. n. 42 del 2009 è un atto generale disciplinante una procedura di aggiornamento e inserimento nelle graduatorie. Le previsioni contestate non impedivano l’inserimento, né avevano carattere espulsivo, ma potevano incidere sul posizionamento degli aspiranti; la concreta lesione sarebbe stata misurabile soltanto dopo la valutazione dei titoli dell’interessata e degli altri candidati. In applicazione dei principi sull’impugnazione degli atti generali e delle lex specialis, la ricorrente avrebbe dovuto dimostrare di avere partecipato alla procedura e impugnare l’eventuale successivo provvedimento di collocamento deteriore. Poiché dagli atti non risultava né la partecipazione alla procedura né l’adozione di un atto concretamente lesivo, mancava l’interesse a ricorrere. La Sezione ha aggiunto che il decreto ministeriale risultava comunque già annullato in parte qua a seguito del precedente parere dell’11 maggio 2011, fondato sulla sentenza della Corte costituzionale n. 41 del 2011, che aveva dichiarato illegittima la disciplina derogatoria dell’inserimento "in coda" e riaffermato la regola dell’inserimento "a pettine".

Osservazioni

Norme richiamate

• d.P.R. 1199/1971

  Il ricorso straordinario è il rimedio nell’ambito del quale la Sezione esprime il parere definitivo sulla controversia.

• art. 1, comma 605, lett. c), l. n. 296/2006

  Ha previsto un piano triennale per l’assunzione a tempo indeterminato di personale docente e la trasformazione delle graduatorie permanenti in graduatorie ad esaurimento.

• art. 2, comma 416, l. 24 dicembre 2007, n. 244

  Costituisce la base legislativa richiamata per la disciplina della formazione iniziale degli insegnanti.

• D.M. 8 aprile 2009, n. 42

  Atto generale recante norme per l’integrazione e l’aggiornamento delle graduatorie ad esaurimento del personale docente ed educativo per il biennio 2009/2011; la sua impugnazione diretta richiede una lesione immediata o, in caso contrario, la successiva impugnazione dell’atto applicativo lesivo.

• art. 1, comma 4-ter, d.l. 25 settembre 2009, n. 134, convertito dalla l. 24 novembre 2009, n. 167

  La disposizione, qualificata formalmente come interpretativa, introduceva una disciplina innovativa e retroattiva, derogatoria rispetto alla regola dell’inserimento "a pettine".

• art. 3 Cost.

  La Corte costituzionale ha dichiarato illegittimo l’art. 1, comma 4-ter, del d.l. n. 134 del 2009 per violazione del principio di eguaglianza, in ragione della portata innovativa e retroattiva della disciplina.

• art. 120, primo comma, Cost.

  La Corte costituzionale ha richiamato la libera circolazione delle persone sul territorio nazionale quale ulteriore prospettiva coerente con la regola dell’inserimento "a pettine".

• Corte costituzionale, sentenza 9 febbraio 2011, n. 41

  Ha eliminato dall’ordinamento la disciplina legislativa dell’inserimento "in coda" e riaffermato la validità della regola dell’inserimento "a pettine".

• Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, 26 aprile 2018, n. 4

  Ha affermato che, anche quando l’atto generale costituisce la lex specialis della procedura e presenta profili di lesività immediata, il ricorrente deve partecipare alla procedura e impugnare l’atto applicativo che concretizza la lesione.

Massime di principio

• Gli atti generali sono direttamente impugnabili soltanto quando producono una lesione immediata e attuale; se la lesione è meramente potenziale, l’interesse a ricorrere sorge con l’adozione dell’atto applicativo che incide concretamente sulla posizione del destinatario.
• Quando un atto generale disciplina le regole di una procedura selettiva, il soggetto che intende contestarlo deve dimostrare la partecipazione alla procedura e impugnare l’atto applicativo che concretizza il pregiudizio, anche mediante motivi aggiunti ove necessario.
• Una clausola che non impedisce l’accesso a una graduatoria ma può incidere soltanto sul posizionamento dell’aspirante produce una lesione verificabile solo dopo la valutazione comparativa dei titoli e l’adozione della graduatoria concreta.
• La declaratoria di illegittimità costituzionale della norma primaria posta a fondamento di una disciplina regolamentare comporta l’illegittimità delle disposizioni regolamentari che ne costituiscono attuazione.
• La regola dell’inserimento "a pettine" nelle graduatorie, contrapposta all’inserimento "in coda", è stata qualificata come regola ordinamentale coerente con l’eguaglianza tra aspiranti e con la libera circolazione delle persone sul territorio nazionale.

Come è indicizzato