Parere n. 1309/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

Il ricorrente ha impugnato l’ordinanza con cui il Comune di Grezzana ha applicato la sanzione pecuniaria prevista dall’art. 34, comma 2, d.P.R. n. 380/2001, in sostituzione della demolizione, deducendo: la violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del nuovo procedimento; l’erronea applicazione dell’art. 34, comma 2-ter, d.P.R. n. 380/2001 e delle tolleranze costruttive; l’errata individuazione dell’anno e del valore del costo di costruzione utilizzato per il calcolo della sanzione; nonché l’erronea determinazione del costo base, assumendo che la difformità riguardasse il tetto e la maggiore altezza del sottotetto. La questione centrale esaminata dalla Sezione riguarda la necessità della comunicazione di avvio del procedimento autonomo finalizzato all’irrogazione della sanzione pecuniaria alternativa alla demolizione, dopo che un precedente parere del Consiglio di Stato aveva riconosciuto la possibilità della cosiddetta fiscalizzazione dell’abuso.

Il parere

Il Consiglio di Stato ha ritenuto fondato il primo motivo di ricorso e assorbiti gli ulteriori motivi. Pur rilevando l’estrema sinteticità della relazione ministeriale e richiamando il dovere dell’amministrazione di esaminare singolarmente i motivi di gravame, nonché la necessità che la relazione sia sottoscritta dal Ministro o da altra autorità politica delegata, la Sezione ha proceduto comunque all’esame del merito. Ha distinto l’ordine di demolizione, quale espressione di attività repressiva vincolata per la quale ordinariamente non è necessaria la comunicazione di avvio, dal successivo procedimento autonomo di irrogazione della sanzione pecuniaria sostitutiva. Quest’ultimo richiede invece la comunicazione prevista dall’art. 7 della legge n. 241/1990, perché implica una specifica istruttoria e l’accertamento e la valutazione dei presupposti di fatto della sanzione, rispetto ai quali l’apporto partecipativo del privato può essere rilevante. Non risultando particolari esigenze di celerità tali da giustificare l’omissione, l’ordinanza impugnata è stata ritenuta illegittima e deve essere annullata, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti dell’amministrazione, compresa la possibile rideterminazione della sanzione nel rispetto delle garanzie procedimentali.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 34, comma 2, d.P.R. n. 380/2001

  sanzione pecuniaria in luogo della demolizione quando la demolizione non può avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità

  La disposizione disciplina la cosiddetta fiscalizzazione dell’abuso edilizio, applicata nel caso concreto dopo che il precedente parere del Consiglio di Stato aveva ritenuto sussistenti i relativi presupposti.

• art. 34, comma 2-ter, d.P.R. n. 380/2001

  Ai fini dell'applicazione del presente articolo, non si ha parziale difformità del titolo abilitativo in presenza di violazioni di altezza, distacchi, cubatura o superficie coperta che non eccedano per singola unità immobiliare il 2 per cento delle misure progettuali.

  La disposizione è stata invocata dal ricorrente per contestare il calcolo della sanzione, ma la relativa censura è stata assorbita a seguito dell’accoglimento del motivo procedimentale.

• art. 7 legge n. 241/1990

  comunicazione di avvio del procedimento

  La comunicazione è necessaria per il procedimento autonomo di irrogazione della sanzione pecuniaria alternativa alla demolizione, poiché tale procedimento richiede una specifica istruttoria e consente un apporto partecipativo effettivo del privato.

• art. 11, comma 1, d.P.R. n. 1199/1971

  Impone all’amministrazione competente, nell’istruttoria del ricorso straordinario, di esaminare i singoli motivi e di formulare una proposta motivata di accoglimento o rigetto.

• art. 36 r.d. n. 444/1942

  Richiede la sottoscrizione della relazione ministeriale da parte del Ministro o di altra autorità politica delegata; tale requisito non è meramente formale.

• art. 12, comma 2, legge n. 47/1985

  la demolizione non può avvenire senza pregiudizio nella parte eseguita in conformità

  È richiamata quale disciplina previgente corrispondente all’attuale art. 34, comma 2, d.P.R. n. 380/2001.

• art. 93 legge Regione Veneto n. 61/1985

  È indicata quale ulteriore base normativa regionale della sanzione pecuniaria sostitutiva della demolizione.

Massime di principio

• L’esenzione dalla comunicazione di avvio riconosciuta per l’ordine di demolizione edilizia, in quanto atto normalmente vincolato, non si estende automaticamente al successivo procedimento autonomo di irrogazione della sanzione pecuniaria sostitutiva.
• Il procedimento di fiscalizzazione dell’abuso edilizio deve essere preceduto dalla comunicazione di avvio ex art. 7 della legge n. 241/1990 quando richiede una specifica istruttoria e l’accertamento o la valutazione di presupposti di fatto suscettibili di essere utilmente discussi dal privato.
• La partecipazione procedimentale non ha carattere meramente formale quando l’apporto dell’interessato può contribuire alla ricostruzione dei fatti e alla corretta determinazione dell’importo della sanzione.
• Nel ricorso straordinario, la relazione ministeriale deve esaminare singolarmente i motivi di gravame e proporre motivatamente l’accoglimento o il rigetto; inoltre, deve essere sottoscritta dal Ministro o da altra autorità politica delegata secondo la disciplina speciale applicabile.

Come è indicizzato