Sentenza n. 1313/2026 - Catania, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha dedotto la violazione del diritto di difesa, degli artt. 134 e 137 TULPS e dell'art. 257-quater del regolamento di esecuzione del TULPS, nonché carenza di potere, violazione del principio di legalità, difetto di istruttoria e motivazione, errore sui presupposti, illogicità, contraddittorietà, sviamento e violazione dei principi di buon andamento, trasparenza, proporzionalità e ragionevolezza. L'amministrazione aveva disposto l'incameramento parziale della cauzione contestando due criticità: l'omessa comunicazione tempestiva di una variazione di servizio verificatasi il 5 settembre 2024 e l'impossibilità, presso la sede operativa, di ascoltare le registrazioni radio e telefoniche. La ricorrente ha sostenuto che la variazione era stata comunicata poco più di due ore dopo l'evento, causato da un malore dell'operatore e seguito da sostituzione, senza interruzione del servizio; che le registrazioni erano state effettuate e il problema riguardava soltanto l'accesso temporaneamente impedito dalla mancanza di una password, poi risolvibile; che non erano state indicate specifiche prescrizioni violate; che l'incameramento era stato preannunciato come conseguenza di sospensione o revoca della licenza, provvedimenti mai adottati; e che, se considerato sanzione autonoma, avrebbe richiesto una comunicazione di avvio del procedimento e una motivazione specifica anche sulla misura del 10%.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato il provvedimento. Ha chiarito che la cauzione prevista dall'art. 137 TULPS garantisce le obbligazioni inerenti all'esercizio dell'istituto e l'osservanza delle condizioni imposte dalla licenza e può essere devoluta all'Erario in caso di inosservanza. Tuttavia, l'incameramento richiede l'individuazione di una violazione effettiva e adeguatamente motivata, nonché una misura proporzionata alla gravità della condotta. Quanto alla variazione di servizio, la comunicazione era avvenuta poco più di due ore dopo il malore dell'operatore e la sostituzione; il servizio era rimasto coperto, non risultava impiegato personale privo dei requisiti e il regolamento richiamava genericamente la comunicazione tempestiva senza una compiuta regolamentazione del termine. La misura risultava quindi priva di adeguata motivazione e sproporzionata. Quanto alle registrazioni, non era stata indicata la specifica norma, prescrizione regolamentare o condizione della licenza violata; inoltre non risultava che il sistema non funzionasse, che le registrazioni mancassero o che la qualità del servizio fosse stata compromessa, trattandosi di una temporanea difficoltà di accesso dovuta alla mancata disponibilità della password dopo un aggiornamento software. Anche tale episodio non giustificava, senza precedenti analoghi e senza adeguata motivazione, l'incameramento di 20.000 euro. Il fatto che non fossero state disposte sospensione o revoca della licenza e che la licenza fosse stata successivamente rinnovata confermava l'assenza di violazioni chiare e gravi. Il TAR ha inoltre ritenuto che, qualora l'incameramento fosse stato concepito come sanzione autonoma e non come misura accessoria a sospensione o revoca, avrebbe dovuto essere preceduto da comunicazione di avvio del procedimento, per consentire all'interessata di difendersi sia sull'an sia sulla proporzionalità della misura. Le ulteriori censure sono state assorbite. Spese compensate, salvo il rimborso del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 137 r.d. 773/1931 (TULPS)

  Il rilascio della licenza è subordinato al versamento nella cassa depositi e prestiti di una cauzione nella misura da stabilirsi dal Prefetto. La cauzione sta a garanzia di tutte le obbligazioni inerenti all'esercizio dell'ufficio e della osservanza delle condizioni imposte dalla licenza. Il Prefetto, nel caso di inosservanza, dispone con decreto che la cauzione, in tutto o in parte, sia devoluta all'erario dello Stato.

  L'incameramento è ammissibile in presenza di inosservanza delle obbligazioni inerenti all'esercizio o delle condizioni della licenza, ma deve essere sorretto dall'individuazione e dalla motivazione della violazione e rispettare il principio di proporzionalità.

• art. 134 r.d. 773/1931 (TULPS)

  Richiamato nel quadro normativo delle autorizzazioni e degli obblighi gravanti sugli istituti di vigilanza privata; il provvedimento non ha tuttavia individuato una specifica violazione riconducibile alla disposizione.

• art. 257-quater r.d. 635/1940

  Richiamato dalla ricorrente e considerato nel contesto della disciplina degli istituti di vigilanza privata; la decisione sottolinea l'assenza di una specifica prescrizione violata adeguatamente indicata nel provvedimento.

• art. 3 l. 241/1990

  Impone una motivazione idonea a esplicitare i presupposti dell'incameramento e le ragioni della misura concretamente applicata, incluso il quantum del 10% della cauzione.

• art. 7 l. 241/1990

  Se l'incameramento è configurato come misura autonoma, deve essere preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento, per consentire la partecipazione dell'interessato sull'an e sulla proporzionalità della misura.

• art. 24 Costituzione

  La garanzia del diritto di difesa è rilevante anche nella partecipazione al procedimento finalizzato all'adozione di un incameramento autonomo della cauzione.

• art. 97 Costituzione

  I principi di buon andamento e trasparenza richiedono un esercizio motivato, istruito e proporzionato del potere di incameramento.

Massime di principio

• L'incameramento totale o parziale della cauzione prestata da un istituto di vigilanza privata ai sensi dell'art. 137 TULPS presuppone l'accertamento di una concreta inosservanza delle obbligazioni inerenti all'esercizio o delle condizioni imposte dalla licenza, che deve essere specificamente individuata e adeguatamente motivata.
• Il mero richiamo all'obbligo di comunicare tempestivamente una variazione di servizio non è sufficiente a giustificare l'incameramento della cauzione quando manchi una disciplina puntuale del termine, la comunicazione sia intervenuta in tempi ragionevoli, il servizio sia rimasto regolarmente coperto e l'episodio abbia carattere isolato.
• Una temporanea difficoltà di accesso alle registrazioni radio o telefoniche non giustifica l'incameramento della cauzione se non è dimostrato il malfunzionamento degli impianti, la mancata effettuazione delle registrazioni o una compromissione della qualità del servizio, e se il provvedimento non indica la specifica norma, prescrizione regolamentare o condizione della licenza violata.
• La misura di incameramento della cauzione deve essere proporzionata alla gravità concreta della violazione e il provvedimento deve motivare anche la scelta della quota incamerata; l'assenza di precedenti e di conseguenze sul servizio può rendere sproporzionato l'incameramento di una quota significativa.
• Quando l'incameramento della cauzione è configurato come sanzione autonoma, anziché come conseguenza accessoria di sospensione o revoca della licenza, deve essere preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento, così da consentire all'interessato di contraddire sia sull'esistenza della violazione sia sulla misura della sanzione.

Come è indicizzato